К вопросу о предстоящих преобразованиях института местного самоуправления

Полный текст

Введение

Отправной точкой начала этапа современной России принято считать 25 декабря 1991 года, когда Совет Республик Верховного Совета СССР признал суверенитет новообразованных государств. В этот же день М. С. Горбачев объявил о прекращении своих полномочий на посту президента СССР, а флаг над его официальной резиденцией в центре Москвы был актуализирован на российский триколор. Поистине приближались необратимые и масштабные реформы практически во всех сферах обеспечения жизнедеятельности населения страны. Без внимания не остался и самый восприимчивый к трансформациям ‒ местный уровень власти.

Накануне происходящих событий, 9 апреля 1990 г., был принят закон СССР¹, которым, как утверждает Ю. В. Васильева, впервые в государственную систему вводилось понятие местного самоуправления [1, с. 25].

По мнению А. А. Уварова, местное самоуправление в законодательстве современной России берет свои истоки в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1551-1 «О местном самоуправлении в РСФСР»² (далее – закон № 1551-1) [2, c. 31].

Данные точки зрения заслуживают внимания и являются совершенно обоснованными, с ними нельзя не согласиться по крайней мере потому, что на пороге грядущего политического преобразования институту местного самоуправления удалось заблаговременно укрепить свои позиции предварительным закреплением в изменяющемся законодательстве, что помогло значительно проще пережить надвигающиеся реформации. Благоразумным следует считать и то, что вышеназванный закон № 1551-1 исконно предопределил взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, обозначил нормативы, определяющие компетенцию государственного и муниципального управления, а также разграничил сферы их практического влияния на предстоящий период. В связи с этим представляется логичным и правильным прогрессивные подвижки становления местного самоуправления в современной России рассматривать поэтапно, исходя из указанных законодательных источников.

Результаты исследования, обсуждения

На наш взгляд, значимым закреплением в законе № 1551-1 стало включение управленческой структуры ‒ местной администрации ‒ в систему органов местного самоуправления, что разграничило полномочия между органом власти ‒ местным Советом.

Однако 26 октября 1993 г. Президент РФ Б. Н. Ельцин подписал Указ³, которым предусматривалась ликвидация местных Советов и переустройство органов представительной власти [3, с. 22‒23].

Закрепление института местного самоуправления проявилось во вновь принятой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.⁴, где была обозначена индивидуализация местного уровня власти и его отграниченность от государственного сектора. В этой связи представляет интерес мнение Т. Н. Михеевой о том, что противопоставление местной власти государственной оказалось впоследствии ошибочным, органы местного самоуправления в отрыве от взаимодействия и поддержки государства были неэффективными [4, с. 234].

Очевидно, местное самоуправление не было готово к грядущим стремительно развивающимся трансформациям и элементарно не справлялось с достаточно большим объемом возложенных обязанностей без оказания поддержки со стороны государства, тем более в такое непростое для страны время.

Неготовность обуславливается и тем, как справедливо утверждает О. Б. Иванов, что первичные положения Конституции РФ в значительной степени были заимствованы из западных моделей [5, с. 118]. Между тем данный фактор не препятствовал развитию законодательства о местном самоуправлении, и спустя два года был принят новый Федеральный закон⁵, определяющий перспективы развития на дальнейший период.

Важнейшим событием, которое произошло 11 апреля 1998 г., явилось признание Российской Федерацией и ратификация Европейской хартии местного самоуправления⁶, что обязывало использовать нормы, обеспечивающие суверенность органов местного уровня власти. Затем в 2003 г. последовало принятие профильного Федерального закона⁷, который на сегодняшний день актуален и дополняется уже более двадцати лет.

О. А. Моляренко считает, что пик независимости местной власти приходится на 1991–2002 гг. [6, с. 12]. С указанной позицией мы согласны частично, так как считаем, что рамки данного периода следует расширить и ограничить датой введения понятия единой системы публичной власти в Российской Федерации. Названная поправка в 2020 году к Конституции РФ предполагает увеличение акцента на совместной работе всех уровней власти и объединение усилий в интересах населения.

А. Л. Бредихин полагает, что единство с органами государственной власти нехарактерно местному самоуправлению [7, с. 94]. Исходя из исторического опыта, нововведения действительно не свойственны местному уровню власти. Однако они абсолютно оправданы, о чем свидетельствует положительная динамика муниципальных образований за столь незначительный промежуток времени.

Осмысление предстоящих изменений в законодательстве о местном самоуправлении обращает  нас к законопроекту⁸, который с февраля 2022 года находится на стадии рассмотрения во втором чтении в Государственной Думе.

Срок предоставления поправок на данной стадии рассмотрения завершился 22 октября 2024. Естественно, за такой длительный период поступило достаточное количество предложений от различных источников, которых по меньшей мере насчитывается около девятисот. Принимая во внимание пояснительную записку к законопроекту, предлагаемые нововведения в сфере местного самоуправления назревали уже давно и являются логическим продолжением конституционной реформы 2020 года [8, с. 31].

Соавтором законопроекта и председателем комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству П. В. Крашенинниковым в интервью газете «Коммерсантъ»⁹ были обоснованы причины, по которым муниципальная реформа рассматривается уже достаточно длительное время. Он отметил, что процесс затянулся ввиду учета мнений и предложений различных заинтересованных сторон и необходимостью глубокой проработки всех аспектов законопроекта.

Одним из рассматриваемых вопросов в интервью был процесс избрания главы муниципального образования. Нововведением в этой части является дополнительный способ избрания из числа кандидатур, предложенных представительному органу высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Респондент сообщил, что порядок выдвижения кандидатур главой региона будет определяться законом субъекта, а предложения о таких кандидатурах высшему должностному лицу может давать широкий круг субъектов ‒ это и советы муниципальных образований, и региональные общественные палаты, и политические партии.

Также, на наш взгляд, несомненный интерес вызывает новелла, которая предоставляет право губернатору отправлять мэра в отставку за систематический срыв показателей эффективности деятельности органа местного самоуправления, закрепленных указом Президента РФ. Существующие методики оценки действуют уже достаточно длительное время, однако санкций за их игнорирование не устанавливалось [9, с. 199].

Представляется логичным, что данная норма нашла свое закрепление в принимаемом законодательстве, и довольно странно, что подобные изменения не произошли ранее. Нормативные показатели наглядно характеризуют уровень и качество жизни населения, что является важнейшим приоритетом в работе муниципальных органов. Невыполнение намеченных планов, по нашему мнению, недопустимо.

Заключение

Длительное и доскональное обсуждение законопроекта свидетельствует о том, что кропотливый труд по его совершенствованию не останавливается ни на минуту и в настоящее время только набирает обороты.

Текущие законодательные перемены характеризуются единым направлением, которое сосредоточено на обеспечении демократичного и подвижного механизма взаимодействия уровней власти [10, с. 59]. В связи с этим общественный и научный интерес к вопросам законодательной политики в сфере местного самоуправления является необычайно повышенным на сегодняшний день. Об этом свидетельствует активное участие по внесению поправок различными субъектами. С одной стороны, акцентируется внимание на значимости учета мнений и потребностей разнообразных социальных групп, а с другой – на необходимости адаптации законодательства к современным условиям.

Таким образом, активное обсуждение и совместная доработка законопроекта, безусловно, способствуют формированию эффективной системы местного управления, и результат трудоемкой работы, по нашему мнению, не заставит себя долго ждать – затяжная фаза уже пройдена, впереди только заключительный этап законодательного принятия.

¹ Закон СССР № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда НД СССР и ВС СССР. 18.04.1990. № 16. URL: https://docs.cntd.ru/document/901817750 (дата обращения: 02.11.2024).

² Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (с изменениями на 3 декабря 2008 года) (утратил силу с 01.01.2009 на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ) О порядке введения в действие закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (с изменениями на 5 марта 1992 года) (утратило силу с 1 сентября 1995 года на основании Федерального закона от 28.08.95 № 154-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. ст. 3822; 2006. № 17. ст. 1782.

³ Указ Президента РФ от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 22.12.1993) (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»). URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/4700 (дата обращения: 02.11.2024).

⁴ Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. 2022. № 0001202210060013. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 02.11.2024).

⁵ Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу на основании Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

⁶ Европейская Хартия местного самоуправления (ETS № 122) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

⁷ Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями на 15.05.2024 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

⁸ Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Система обеспечения законодательной деятельности ГАС «Законотворчество» URL: https://sozd. duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 02.11.2024).

⁹ Газета «Коммерсантъ» № 198/П от 28.10.2024. С. 3. URL: https://www.kommersant.ru/doc/7264925 (дата обращения: 02.11.2024).

Об авторах

Василий Алексеевич Володин

Автор, ответственный за переписку.
Email: lawyer.volodin@bk.ru

аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран

Список литературы

Дополнительные файлы