Финансовый и таможенный контроль: аспекты соотношения и проблемы разграничения

Полный текст

В условиях перманентного поиска эффективных моделей контрольно-надзорной деятельности особую значимость приобретает соотношение различных видов, направлений государственного контроля и надзора как функций управления в определенной сфере общественных отношений. Обоснование конструкций соотношения отдельных видов контроля и надзора, их административно-процедурное разграничение, специфика их аксиологического и институционального обеспечения имеют значение не только и не столько для доктринальной теоретико-правовой системы государственного контроля и надзора. Подобные аспекты исследования контрольно-надзорной деятельности имеют важное значение для разграничения соответствующих полномочий контролеров, их компетентностной структуризации, что в конечном итоге призвано повысить эффективность контрольно-надзорного воздействия в конкретных сферах социальной регуляции. Последние зачастую испытывают на себе управленческое влияние, отраженное в различных направлениях и формах контрольно-надзорной деятельности одновременно.

Одной из таких сфер исторически выступает сфера трансграничного перемещения товаров или таможенная сфера. Применительно к ней ученые активно используют категории финансового и таможенного контроля¹. Считаем необходимым обосновать варианты их соотношения, выделить проблемы разграничения и предложить оптимальную модель подобного разграничения с точки зрения административно-правового регулирования.

Соотношение финансового и таможенного контроля: существующие подходы

Понятие таможенного контроля исторически выступает базовой функцией таможенных органов, оно прошло длительный путь эволюции и традиционно содержится в действующем таможенном законодательстве, в современных условиях - в законодательстве интеграционного уровня². Под таможенным контролем понимается совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании (п/п. 41 п. 1 ст. 2 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза³).

Определение финансового контроля отсутствует в законодательстве. Ученые понимают под ним контроль со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан⁴. Другие авторы позиционируют его в качестве контроля за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и отдельных организаций в целях эффективного развития экономических отношений и недопущения нарушений законности⁵, формы реализации контрольной функции финансов, то есть присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, распределением и использованием совокупного общественного продукта и национального дохода⁶.

Финансовый и таможенный контроль близки и взаимно связаны, они в определенной степени обусловлены экономическими отношениями и фискальными целями публичной власти.

На основе проведенного анализа научных позиций к соотношению данных направлений контрольно-надзорной деятельности государственных органов считаем возможным выделить как минимум четыре методологических подхода к обоснованию подобного соотношения.

Первый научный подход основан на максимальном отождествлении рассматриваемых категорий, прежде всего, таможенного контроля с финансовым. Ученые используют категорию «финансового контроля в таможенных правоотношениях», а совершенствование таможенного администрирования выделяют в качестве актуального направления развития государственного финансового контроля⁷. В рамках данного подхода таможенный контроль позиционируется в качестве финансового контроля, осуществляемого в определенной сфере общественных отношений - таможенной.

Второй подход основан на поглощении этих видов государственного контроля друг другом. При этом распространенной выступает позиция, когда таможенный контроль рассматривается в качестве элемента государственного финансового контроля⁸. Реже ученые выделяют категорию финансового контроля в области таможенного дела⁹. Подходы, основанные на поглощении рассматриваемых научных категорий, выражаются в том, что таможенный контроль позиционируется как часть финансового контроля, а финансовый контроль - как структурный элемент в системе таможенного дела, важнейшим институтом которой выступает таможенный контроль.

Третий подход основан на включении финансового и таможенного контроля в качестве самостоятельных (полноправных) составляющих в рамках иных правовых категорий, т.е. их разграничении, прежде всего административно-процедурном.

Примером может служить понятие «государственного контроля в таможенной сфере», в который ученые включают наряду с самим таможенным контролем также финансовый, валютный, нормотворческий, правоохранительный и иной контроль¹⁰. В качестве другого примера можно привести предлагаемую отдельными авторами классификацию контрольно-надзорных процедур в деятельности таможенных органов, включающую в себя: а) порядок проведения ведомственного контроля; б) порядок проведения финансового контроля; в) порядок проведения инспекторских проверок таможенных органов; г) порядок проведения таможенного контроля; д) порядок проведения валютного контроля; е) порядок проведения иных видов государственного контроля, осуществление которых возложено на таможенные органы, и др.¹¹

Четвертый подход находит выражение в обосновании научных категорий, объединяющих финансовый и таможенный контроль, выступающих «общими знаменателями» рассматриваемых понятий, консолидирующих их регламентацию и осуществление. Прежде всего речь идет о таких категориях как публичные финансы, таможенные платежи. Ученые видят в последних собирательную категорию науки финансового права и отмечают, что предметы таможенного и финансового права пересекаются¹². Еще одной такой категорией, используемой значительно реже, выступает категория таможенного обложения, в которой отдельные авторы видят элемент таможенного процесса¹³. По сути, близость финансовых и таможенных институтов подтверждается и обосновывается в рамках финансово-правовой теории таможенного обложения. Так, Н.И. Химичева одной из первых обосновала позицию о существовании группы платежей (к числу которых была отнесена и таможенная пошлина), отличие которых от налогов состоит в том, что им свойственен возмездный характер, а обязанность их уплаты возникает исключительно в связи с обращением к органам публичной власти¹⁴. Полагаем, что теория таможенного обложения определенным образом «примиряет» финансовый и таможенный контроль, выступает плоскостью их пересечения.

Выделенные нами подходы объединяет одно: ученые и практики признают тесную связь и взаимообусловленность рассматриваемых категорий, возможность различных вариантов их соотношения. Последние основаны на двух особенностях, традиционно выделяемых применительно к рассматриваемым сферам публично-правового регулирования. Во-первых, это комплексный характер таможенного права. А.Н. Козырин в качестве особенности таможенного права выделяет объединение в его рамках административно-правовых и финансово-правовых норм¹⁵. Данную позицию о комплексном характере таможенно-правовых норм поддерживают и другие ученые¹⁶.

Во-вторых, это всеобъемлющий характер финансового контроля, который присутствует во всех областях государственного управления. По признанию ученых, финансы пронизывают все стороны государственной деятельности и решение, по сути, любого управленческого вопроса не представляется возможным без решения сопутствующих ему финансовых аспектов¹⁷.

Факторы, обусловившие существующее в науке «наложение» финансового и таможенного контроля

Считаем возможным выделить две группы факторов, обусловивших существующее в науке «наложение» финансового и таможенного контроля: исторические и структурно-функциональные.

К.С. Бельский относит категорию «государственные денежные средства» к стартовым категориям науки финансового права¹⁸. Государственный контроль генерирует в публично-правовой организации общества прежде всего как контроль финансовый.

А.А. Ялбулганов выделяет следующие особенности в освещении контрольной деятельности государства наукой финансового права в дореволюционный период.

1. Контроль за финансовым хозяйством представлял направление государственной деятельности, регулируемой совместно нормами государственного, административного и финансового (бюджетного) права.
2. Предметом финансово-контрольной деятельности выступало публичное хозяйство, т.е. хозяйство государства и «подчиненных ему общественных организмов, каковы провинции, земства, города и сельские общины».
3. Исследование финансового контроля ученые нередко подменяли изучением контрольно-ревизионной техники, иначе говоря, контроль понимался буквально как «поверка», ревизия и т.п.¹⁹

Все это свидетельствовало о том, что государственный контроль отождествлялся с финансовым, а понимание последнего включало в себя весь арсенал существующего на тот период средств контрольно-надзорного воздействия. При этом тот факт, что государственный контроль возникает первоначально именно как финансовый, признает большинство ученых, исследующих вопросы финансового контроля²⁰.

Деятельность таможенных органов, которая и в историческом аспекте, и в настоящее время зачастую полностью отождествляется с таможенным контролем, всегда имела существенную фискальную составляющую, роль и значение которой менялись в различные исторические периоды развития государственно-правовых институтов. Выдающийся отечественный историограф таможенного дела Ю.Г. Кисловский обращает внимание на то, что в определенные хронологические периоды таможенная служба выполняла исключительно фискальные задачи²¹. В советский период, когда основной задачей таможенных органов выступало обеспечение государственной монополии внешней торговли, финансовые функции таможенной службы атрофированы, отсутствие рыночных механизмов хозяйствования, таможенно-тарифных инструментов регулирования внешней торговли сводит их на нет. Ситуация меняется в начале 1990-х годов, когда провозглашение рыночной экономики и многообразия форм собственности, либерализация внешнеэкономических отношений стимулируют возрождение финансового функционала таможенных органов, укрепляют их роль в формировании государственного бюджета²².

Таким образом, в историческом отношении таможенный контроль закономерно генерирует в рамках государственного финансового контроля, при этом финансовая составляющая деятельности таможенных органов имеет подвижные пределы, меняющиеся в различные хронологические периоды в зависимости от стратегических целей публичной власти.

Структурно-функциональные факторы, оказавшие влияние на формирование и развитие подходов к соотношению финансового и таможенного контроля, тесно связаны с историческими и выражаются в позиционировании таможенных органов в структуре органов государственной власти.

Таможенное ведомство в разные периоды своего функционирования находилось в подчинении финансовых органов. Так, с 1811 г. в Российской Империи в состав Министерства финансов входит Департамент внешней торговли, состоящий из двух отделений: внешних сношений и таможенного. К ведению последнего относилось в том числе «наблюдение за исправностью и верностью пошлинных сборов»²³. С 1864 г. Департамент внешней торговли переименовывается в Департамент таможенных сборов, что определенным образом характеризует приоритеты государственной политики Российской Империи. В настоящее время Федеральная таможенная служба находится в ведомственном подчинении Министерства финансов РФ, что также накладывает оттенок на позиционирование таможенных органов как органов финансового функционала.

По результатам исследований, проведенных Всемирной таможенной организацией (ВТамО), в более чем половине государств - членов ВТамО таможенная и налоговая службы осуществляют свою деятельность в рамках одного ведомства, как правило, министерства финансов²⁴. Кроме того, ученые признают наличие общих инструментов в достижении частных и публичных интересов в налоговых и таможенных отношениях, выступающих элементами института финансового контроля²⁵. Нами также обращалось внимание на общие для таможенных и налоговых органов меры, обеспечивающие проведение государственного контроля, одной из которых выступает, к примеру, инвентаризация²⁶.

Плательщики таможенных платежей выступают участниками финансовых отношений, в частности, ученые правомерно ставят вопросы стимулирования плательщиков таможенных платежей к добросовестному поведению, соблюдению финансовой дисциплины в условиях цифровизации экономики²⁷.

Безусловно, деятельность таможенных органов имеет финансовый характер. Об это говорят многие ученые. Так, Е.В. Сергеев считает, что таможенный контроль объединяет меры административного и финансового характера²⁸. К.И. Боков полагает, что история таможни как финансового института государства берет начало с Манифеста 1801 г., утвердившего организационную структуру финансового ведомства²⁹. Ученые обращают внимание на связь таможенного и налогового регулирования, что также сближает таможенный контроль с мерами финансового характера. Ю.А. Тихомиров в начале 2000-х годов обращал внимание на пересечение подотрасли налогового права с таможенным правом, которое находится в стадии становления³⁰.

Кроме того, ведущие ученые признают за финансовым контролем обеспечительную функцию по отношению к соблюдению действующего законодательства в области налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др.³¹

А.Ф. Ноздрачев, выделяя в качестве трех целей таможенной деятельности экономические, регулятивные и правоохранительные, в содержание экономических целей включает взимание таможенных платежей при перемещении товаров через таможенную границу³². Позднее ученый дополняет составляющие в решении экономических задач таможенных органов обеспечением в пределах своей компетенции экономической безопасности и единства таможенной территории Российской Федерации³³.

Д.Н. Бахрах при характеристике целей, преследуемых таможенным делом, называет защитные и экономические группы целей. В число последних ученый относит «чисто фискальные, то есть пополнение доходной части бюджета страны, и регулятивные»³⁴.

ФТС России также позиционируется учеными в качестве органа, выполняющего функции по контролю в сфере денежного обращения. Данные публичные функции распределены между Банком России, ФНС России, Федеральной службой по финансовому мониторингу и ФТС России³⁵.

Уровни соотношения таможенного и финансового контроля

Можно выделить два уровня в вопросах соотношения таможенного и финансового контроля. Первый (элементарный) уровень заключается в обеспечении таможенным контролем определенной доли поступлений в федеральный бюджет и, соответственно, таком участии таможенных органов в финансовой деятельности государства. Второй уровень связан с обеспечением финансовой безопасности как составляющей национальной безопасности таможенными органами в том числе и посредством реализации юрисдикционных функций, выступающих обеспечительными по отношению к контрольно-надзорным. Речь идет о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, пресечении контрабанды и др.

Ученые зачастую позиционируют интересы таможенных органов и подконтрольных им лиц в качестве полярных, антагонистичных, представляя, что для таможенных органов приоритетным направлением деятельности остается формирование государственной казны за счет аккумулируемых таможенных платежей, а для участников внешнеэкономической деятельности и граждан - упрощение таможенных процедур и минимизация соответствующих затрат³⁶. Полагаем, что в современных условиях эта полярность несколько нивелируется, эффективность государственного контроля и надзора в таможенной сфере измеряется не только посредством критериев фискального свойства.

Концепция частичного поглощения

Соотношение таможенного и финансового контроля можно представить в рамках концепции частичного поглощения.

Часть таможенного контроля, к примеру, контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных платежей, действительно выступает элементом государственного финансового контроля. Данная научная позиция прослеживается у ряда авторов³⁷. Однако полное отождествление таможенного контроля с финансовым контролем, представление его в качестве разновидности последнего представляется отражением ограниченного подхода. Таможенный контроль представляет собой совокупность множества контрольных и надзорных составляющих, существенная часть которых не связана с фискальными задачами публичной власти.

В то же время часть финансового контроля осуществляется в сфере трансграничного перемещения товаров, то есть в таможенной сфере.

Выводы

На основе проведенного анализа можно сформулировать вывод о том, что только часть направлений таможенного контроля имеет отчетливо выраженную финансовую природу и может быть отнесена к финансовой контрольной функции государства. При этом возрастает значение «нефинансовых» направлений контрольно-надзорной деятельности таможенных органов (обеспечение соответствия ввозимой продукции требованиям безопасности, контроль за оборотом отдельных категорий товаров, пресечение оборота санкционной продукции и др.), а также их регулирующих (в том числе координирующих) функций.

Применительно к государственному финансовому контролю следует констатировать тот факт, что его могут осуществлять органы иной (не финансовой в чистом виде) отраслевой принадлежности, органы надведомственной контрольной компетенции, федеральные органы исполнительной власти, надзорные и иные органы. Государственный финансовый контроль осуществляется в самых разных сферах публичного управления, одной из которых выступает сфера трансграничного перемещения товаров, и представлен в ней налоговым, таможенным, валютным и иными видами контроля, ограниченными аспектом трансграничности. Финансовый контроль в сфере трансграничного перемещения товаров составляет часть таможенного контроля, что находит отражение в структуре управленческой компетенции таможенного ведомства (взимание таможенных и иных платежей, контроль правильности их исчисления и своевременности уплаты и др.).

Разграничение финансового и таможенного контроля имеет еще один важный аспект значимости. Эффективность таможенного контроля, позиционируемого в качестве исключительно финансового, определяется посредством критериев, отражающих показатели (контрольные показатели) деятельности таможенных органов по обеспечению финансовых поступлений в государственный бюджет. В то же время объективными критериями при оценке таможенного контроля должны быть комплексные показатели, связанные как с выполнением плановых финансовых обязательств, так и с обеспечением комфортности ведения бизнеса, укреплением доверия бизнеса к власти, стимулированием добросовестного поведения подконтрольных лиц, их экономической активности и позитивной ответственности.

¹ Подробнее об этом см., напр.: Галузо В.Н., Канафин Н.А. Таможенный контроль в системе функций таможенных органов в Российской Федерации // Международный журнал гражданского и торгового права. 2016. № 1. С. 62 - 66.

² См. об этом, напр.: Галузо В.Н. Таможенное право: учеб. для студ. вузов. М., 2016.

³ См.: СЗ РФ. 2017. № 47, ст. 6843.

⁴ См.: Грачева Е.Ю. Финансовый контроль - подотрасль финансового права // Финансовое право. 2002. № 2. С. 57 - 63.

⁵ См.: Жданов А.А. Финансовое право Российской Федерации: учеб. пособие. 2-е изд. М., 1995. С. 166.

⁶ См.: Козырин А.Н. Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. № 2 (39). С. 101.

⁷ См.: Иванча И.И. Роль таможенной службы в развитии государственного финансового контроля поступления таможенных платежей [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: https://www.lib.tsu.ru/mminfo/000063105/319/image/319-143.pdf (дата обращения: 24.11.2021).

⁸ См.: Комментарий к Таможенному кодексу Таможенного союза ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 года (постатейный) / Антропцева И.О., Бевзюк Е.А., Бернев А.Э. и др. Подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2014) (коммент. к ст. 110 ТК ТС); Ковалева Э.Р., Гафурова Г.Т., Якупов З.С. Государственный финансовый контроль в схемах и таблицах: учеб.-наглядное пособие. Казань, 2017. С. 29; Ицкович Б.Ф. Развитие теоретических и практических аспектов понятия “бюджетный контроль” // Финансы и кредит. 2009. № 40. С. 30; Зырянова Т.В., Даниленко Н.И. Таможенный контроль и его роль в повышении эффективности государственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2005. № 28 (196). С. 2 - 8.

⁹ См.: Литвинова Ю.М. Финансовый контроль в области таможенного дела: проблемы правового регулирования и правоприменения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 9, 10.

¹⁰ См.: Янчуков Д.А. Государственный контроль в таможенной сфере: административно-правовые аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 9.

¹¹ См.: Трунина Е.В. Административные процедуры в деятельности таможенных органов Российской Федерации: теоретико-прикладное исследование. Волгоград, 2013. С. 25.

¹² См.: Ашмарин А.И. Финансово-правовое регулирование контроля за уплатой таможенных платежей в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Люберцы, 2010. С. 12 - 14.

¹³ См.: Матвиенко Г.В. Правовые основы таможенного процесса / под ред. С.В. Запольского. М., 2011. С. 186 - 225.

¹⁴ См.: Бакаева О.Ю. Развитие научных идей профессора Н.И. Химичевой в теории таможенного обложения // Развитие научных идей профессора Н.И. Химичевой в современной доктрине финансового права: сб. науч. тр. по материалам Междунар. науч.-практ. конф. в рамках III Саратовских финансово-правовых чтений научной школы Н.И. Химичевой, посвященных 90-летию со дня рождения Нины Ивановны (Саратов, 2 октября 2018 г.) / под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов, 2020. С. 26, 27.

¹⁵ См.: Козырин А.Н. Таможенное право России: учеб. пособие. М., 1995.

¹⁶ См.: Малиновская В.М. Таможенное право России: учеб. по публичному и частному праву: в 2 т. Т. 1: Публичное право. М., 2008. С. 371 - 487.

¹⁷ См.: Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль как система управления // Актуальные вопросы росс. права. 2016. № 9 (70). С. 61.

¹⁸ См.: Бельский К.С. Финансовое право. М., 1994. С. 29.

¹⁹ См.: Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как правовой институт: основные этапы развития // Правоведение. 2000. № 3. С. 86.

²⁰ См.: Грачева Е.Ю. Особенности становления бюджетного контроля в дореволюционной России // Банковское право. 2013. № 6. С. 19 - 29; Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 87.

²¹ См.: Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М., 1995. С. 32.

²² Подробнее об этом см.: Олимпиев А.Ю., Галузо В.Н. Об истории развития таможенного законодательства России (с 1649 г. по нынешнее время) // Право и жизнь. 2015. № 6. С. 95 - 112.

²³ Кисловский Ю.Г. Указ. соч. С. 82, 83.

²⁴ См.: Давыдов Р.В. Международная практика взаимодействия налоговых и таможенных служб: оценка Всемирной таможенной организацией // Вестник РТА. 2017. № 2. С. 7 - 15.

²⁵ См.: Бакаева О.Ю. Сочетание публичных и частных интересов как принцип финансового и таможенного права // Ленинградский юрид. журнал. 2013. № 3. С. 22–28; Бакаева О.Ю., Покачалова Е.В. Мониторинг и аудит как инструмент достижения частных и публичных интересов в налоговых и таможенных отношениях // Вестник Пермского ун-та. Юридические науки. 2018. Вып. 41. С. 616 - 643.

²⁶ См. также: Агамагомедова С.А. Инвентаризация как мера, обеспечивающая проведение государственного контроля // Хозяйство и право. 2019. № 12. С. 103 - 109.

²⁷ См.: Бакаева О.Ю. Вопросы стимулирования плательщиков таможенных платежей к соблюдению финансовой дисциплины в условиях цифровой экономики // Актуальные проблемы теории и практики таможенного дела в условиях международной экономической интеграции: сб. материалов II Междунар. науч.-практ. конф. Минск, 2020. С. 6 - 11.

²⁸ См.: Сергеев Е.В. Таможенный контроль: проблемы правового регулирования: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 19.

²⁹ См.: БоковК.И. Становление и развитие таможенного дела и таможенного законодательства в России: историко-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.

³⁰ См.: Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: Динамика сфер и методов // Журнал росс. права. 2001. № 5. С. 8.

³¹ См.: Козырин А.Н. Взаимодействие общества и государства в сфере публичных финансов. С. 100; Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 91.

³² См.: Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. № 10. С. 57.

³³ См.: Ноздрачев А.Ф. Правовое обеспечение новой организации и деятельности таможенных органов: состояние и задачи дальнейшего совершенствования // Законодательство и экономика. 2005. № 2 (250). С. 24.

³⁴ Бахрах Д.Н. Таможенное право как институт административного права // Государство и право. 1995. № 3. С. 13.

³⁵ См.: Актуальные проблемы финансового права / Л.Л. Арзуманова, Н.М. Артемов, О.В. Болтинова и др.; отв. ред. Е.Ю. Грачева. М., 2016.

³⁶ См.: Бакаева О.Ю. Сочетание публичных и частных интересов как принцип финансового и таможенного права. С. 25.

³⁷ См.: Цидилина И.А. Администрирование таможенных платежей как направление финансовой деятельности государства (финансово-правовой аспект). М., 2016; Литвинова Ю.М. Финансовый контроль в области таможенного дела: проблемы правового регулирования и правоприменения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011.

Об авторах

Саният Абдулганиевна Агамагомедова

Автор, ответственный за переписку.
Email: saniyat_aga@mail.ru
Российская Федерация, Москва

Список литературы

Дополнительные файлы