To the issue of development of entrepreneurial state activity

Full Text

О переосмыслении роли государства в современной экономике

Глобальные вызовы начала XXI в. обуславливают формирование нового дискурса развития общества и экономики, который в значительном массиве российских публикаций определяется как наступление «новой реальности». Представители политических, социальных и экономических наук рассматривают различные аспекты данной реальности, выделяя такие содержательные признаки, как радикальные изменения в технологиях, внедрение инноваций в производство, формирование цифровой среды, трансформация экономической организации общества, санкции, торговые войны, инфляция, техногенные катастрофы, новые транснациональные интеграционные объединения и т. д. [1].

Для цели нашего исследования следует выделить существенную черту новой реальности, имеющую определяющее значение для развития страны, – речь идет о росте влияния и расширении функций государства в экономике.

Проблема государственного вмешательства в экономику либо отказ от вмешательства является постоянной и основополагающей темой экономической науки на протяжении всего ее существования [2. С. 9]. Однако, как подчеркивает известный экономист М. Маццукато, вопрос о трансформации роли государства в экономике «никогда прежде не вставал так остро» [3. С. 23]. Очевидно, что в «новом взгляде на участие государства в экономике нуждается весь мир» [4. С. 11].

Одним из результатов происходящих трансформационных изменений является превращение современного государства в экономический субъект рыночной экономики, предпринимателя, определяющего цели развития и располагающего ресурсами для их достижения. При этом снижается актуальность научных дискуссий о масштабах государственного участия, первостепенное значение приобретает содержание и эффективность «рыночных форм» государственного вмешательства и контроля [5].

Действительно, государство в лице компаний с государственным участием активно интегрируется в глобальные сети производства, торговли и финансов. В настоящее время компании с государственным участием вносят значительный вклад в экономический рост и инновационное развитие. По оценкам, приводимым Всемирным банком, активы данных компаний составляли в 2018 г. около половины мирового ВВП, на долю государственных компаний приходилось порядка 20% инвестиций, 5% занятости, 40% внутреннего производства во всем мире [6].

По итогам 2023 г. в первой десятке списка крупнейших компаний мира (Fortune Global 500) 4 компании – это акционерные общества с долей государственного участия в акционерном капитале свыше 50%: Saudi Aramco (Саудовская Аравия, 2 место), State Grid (Китай, 3 место), China National Petroleum (Китай, 5 место), Sinopec Group (Китай, 6 место) [7].

Рост влияния рыночных форм государственного участия в экономике обуслав- ливает необходимость изучения сущности и содержания предпринимательской деятельности государства.

К вопросу содержания понятия «предпринимательская деятельность государства»

На современном этапе в российской и зарубежной научной литературе не выработано единого определения понятия «государственное предпринимательство». В зависимости от сложившихся концептуальных подходов меняется содержательное наполнение, круг исследуемых теоретических и практических проблем предпринимательской деятельности государства.

Обобщение и систематизация публикаций российских и зарубежных исследователей позволили авторам выделить два основных концептуальных подхода к определению понятия «государственное предпринимательство».

Наиболее традиционный подход связывает это понятие с деятельностью организаций с государственным участием в рыночном секторе экономики [8. С. 35]. То есть под государственным предпринимательством понимается форма экономической активности компаний, учрежденных различными органами государственной власти [9. С. 23]. Данный концептуальный подход к определению государственного предпринимательства распространен и в зарубежных исследованиях. Например, Дж.Р. Фриман в своей статье, посвященной государственному предпринимательству, дает следующее определение: «Это политика, в рамках которой производственные предприятия находятся в государственной собственности, но управляются в соответствии со стандартными критериями ведения бизнеса» [10]. При этом зарубежные исследователи отмечают, что основополагающие научные работы, посвященные развитию государственного предпринимательства, получили наибольшее развитие в середине прошлого века [11]. В настоящее время соответствующий круг проблем более активно исследуется в рамках теории государственного капитализма [12, 13].

Второй концептуальный подход предполагает более расширенное содержание понятия «государственное предпринимательство». В монографии «Развитие форм государственного предпринимательства в российской экономике» [14] отмечается, что все ключевые характеристики предпринимательской деятельности, выделенные в фундаментальных работах, такие как: поиск рыночных возможностей, принятие решений в условиях неопределенности, внедрение инноваций – относятся как к частному, так и к государственному сектору в рыночной экономике (Ф. Найт [15], И. Кирцнер [16], У. Баумоль [17] и др.).

На основе результатов сравнительного анализа сущностных характеристик частного и государственного предпринимательства авторы рассматриваемой монографии предлагают следующее содержательное определение: «Предпринимательская деятельность государства – это хозяйственная деятельность, осуществляемая на рисковой основе, предполагающая использование собственности государства, осуществляемая “государственными агентами”, а также посредством формирования сферы рыночного предложения государственного капитала в различных сферах экономической деятельности, не запрещенных законодательством, в целях удовлетворения потребностей общества и его граждан в товарах, работах и услугах, и получения прибыли на систематической основе, необходимой для саморазвития субъекта хозяйствования и обеспечения финансовых обязательств перед другими хозяйствующими субъектами» [14. С. 27].

Следует отметить, что приведенное определение предполагает особое целеполагание у государственного предпринимательства, а именно «удовлетворение потребностей общества и граждан», что отличает его от частного предпринимательства. Данное положение разделяют ряд российских авторов, например в исследованиях Погудаевой М.Ю. деятельность государства, относимая к предпринимательской, направлена «на предотвращения кризисных ситуаций в экономической и социальных сферах, обеспечение макроэкономического равновесия и экономического роста, производство общественных благ, находящееся за пределами компетенции частного бизнеса» [18. С. 12].

Рассмотренная расширенная концепция государственного предпринимательства не ограничивается деятельностью государственных предприятий, она включает государственное инвестирование, систему публичных закупок, деятельность государственных корпораций, управление акционерной собственностью государства и т. д. При этом отмечается размытость границ и «неочевидность» признаков государственного предпринимательства [8. С. 36].

Обобщая результаты проведенного исследования, выделим ключевые характеристики государственного предпринимательства: финансовая заинтересованность и неопределенность результата; инновационный характер действий; особое целеполагание; воздействие на социальную и экономическую среду. При этом расширенная концепция государственного предпринимательства более полно отражает сложившиеся формы участия государства в экономике. Государство выступает как собственник, инвестор, заказчик и бизнес-партнер. Оно управляет государственной акционерной собственностью, инвестирует (рыночное предложение) государственный капитал, осуществляет публичные закупки, совместные предпринимательские проекты с частным бизнесом (ГЧП).

Выделенные характеристики и формы государственного предпринимательства согласуются с концепцией предпринимательского государства М. Маццукато [3], в рамках которой государство играет ведущую роль в обеспечении экономического развития и роста, не просто смягчая риски, но принимая их на себя, забирая их у частного сектора. Эффективность и успешность предпринимательской деятельности государства зависит от способности государства формулировать «новое видение» мира, возможности осуществления «терпеливых инвестиций», основанных на долгосрочной стратегии роста и принятии неизбежных рисков. То есть предпринимательское государство действует там, где бизнес, для выживания которого необходим определенный уровень рентабельности, действовать не может.

Государственный капитализм – новая модель?

В настоящее время научные дискуссии о предпринимательской роли государства в целом, государственном капитале и государственных инвестициях в частности происходят в рамках развития теории нового государственного капитализма [12,  13]. Однако понятие «нового государственного капитализма» пока не получило общепринятого содержательного наполнения. Как отмечают в зарубежной литературе, емкость термина ограничивает его исследовательскую и аналитическую полезность [19, 20].

Так, в статье [13] авторы под государственным капитализмом понимают экономическую систему, в которой «государство использует различные инструменты для активного вмешательства в экономическое производство и функционирование рынков». К инструментам государственного вмешательства в экономику относят государственную собственность, контролируемый государственный капитал, субсидии, инвестиции, государственное потребление (общественные закупки), формальные и неформальные координационные механизмы.

В комплексном исследовании, посвященном теоретическим аспектам нового государственного капитализма, сотрудник Корейского института международной экономической политики К. Ким приводит результаты научного обзора публикаций по государственному капитализму [21]. Он выделяет пласт работ, посвященных непосредственно государственным предприятиям [12, 22–24], и отмечает, что данный концептуальный подход «предлагает более конкретное понимание государственного капитализма путем анализа получателей или держателей государственного капитала» [21. С. 288].

При этом автор дает свое определение понятия нового государственного капитализма «как разновидности капиталистической экономической системы», в которой определяющую роль играет государственный капитал, т. е. «правительства инвестируют капитал для получения экономических выгод» [21. С. 288–289].

К. Ким выделяет функции экономического субъекта – «государственного капиталиста», предполагая, что экономическая деятельность государственного капиталиста должна быть связана с управлением государственной собственностью и государственным капиталом для получения экономической выгоды. При этом государственный капиталист будет представлять собой «совокупность государственных единиц, которые инвестируют свой капитал для получения экономической выгоды, которая может принести пользу различным акторам в разных временных измерениях. Величина инвестиций этих государственных капиталистов определяет силу и масштабы государственного капитализма в капиталистической экономике» [21. С. 289].

Особое внимание в рассматриваемой работе исследователь уделяет государственному акционерному капиталу, показывая, что за счет участия в деятельности крупных корпораций правительства получают финансовую прибыль. Государственное участие путем рыночного размещения акционерного капитала рассматривается как форма государственных инвестиций. Отметим, что К. Кимом предпринята попытка дать «количественную» характеристику государственного капитализма на основе анализа финансовых активов правительств различных государств в виде акций акционерных и инвестиционных фондов (EIFS).

В исследованиях, рассматривающих государственный капитализм сквозь призму государственной собственности и контроля над капиталом, выделяются признаки формирующейся на современном этапе «новой модели» государственного капитализма [12]. Ключевыми особенностями данной модели является отсутствие фиксированных границ между государственной и частной собственностью [25], превращение государственных компаний в «гибридные организации» [26], в которых государство как собственник соседствует с частным предпринимателем и рыночными инвесторами. Важнейшими характеристиками «новой модели» государственного капитализма выступают «рыночная ориентация» и «растущая глобализация» [27].

Резюмируя результаты обзора существующих исследовательских подходов к содержательному определению предпринимательской деятельности государства, можно сделать вывод, что рассмотренные концепции и новая теория государственного капитализма, по сути, предполагают развитие выделенных ранее основополагающих «рыночных форм» экономической деятельности государства.

Отметим, что превращение государства в активный экономический субъект, определяющий нормативные установки деятельности и использующий имеющиеся ресурсы для реализации собственных интересов, характерно и для нашей страны. Российские эксперты отмечают развитие рыночных форм государственного участия в экономике, в том числе на основе управления акционерной собственностью [28–30]. Остановимся на этом аспекте исследования более подробно.

Предпринимательская деятельность государства: российская практика

Как мы уже отмечали ранее, важнейшую роль в реализации предпринимательской деятельности государства играют компании с государственным участием, т. е. «коммерческие организации, созданные в организационно-правовых формах акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью, акционером (участником) которых выступает Российская Федерация и (или) субъект Федерации» [31. С. 7].

Для цели настоящей работы было выполнено исследование динамики компаний с государственным участием в российской экономике. Обобщение результатов проведенного статистического анализа (рис. 1) позволяет сделать вывод о сложившейся тенденции к сокращению общего числа компаний с государственным участием. Действительно, в исследуемый период общее число компаний сократилось на 35% (с 3718 ед. в 2016 г. до 2421 ед. в 2023 г.).

 

Рис. 1. Компании с государственным участием, единицы*

Источник: составлено авторами по данным Росстат [32].

*Данные приведены по состоянию на 1 июля отчетного года. Без учета статистической информации по Донецкой Народной Республике (ДНР), Луганской Народной Республике (ЛНР), Запорожской и Херсонской областям.

 

Рассмотрим представленную динамику численности компаний с учетом их организационно-правовых форм. Как следует из диаграммы на рис. 1, за исследуемый период (2016–2023) наиболее резкое снижение количества компаний с государственным участием (на 80%) наблюдается у публичных акционерных обществ (ПАО): с 1979 ед. в 2016 г. до 408 ед. в 2023 г. До 2022 г. устойчиво росло количество непубличных акционерных обществ (на 40%), но в 2023 г. наметилась тенденция к небольшому снижению (на 6,3%). При этом компании, созданные в форме обществ с ограниченной ответственностью, отрицательной динамики практически не демонстрируют, их количество за анализируемый период уменьшилось всего на 3,1%.

Возникает вопрос, как полученные результаты согласуются с обоснованным ранее положением о росте рыночных форм участия государства в российской экономике.

Для уточнения вывода проанализируем участие государства в капитале компаний в стоимостном выражении, так как одной из наиболее развитых рыночных форм является размещение государственного капитала (табл. 1).

 

Таблица 1. Уставный капитал (фонд) в государственной собственности, млрд руб.

Акционер / учредитель	2015	2018	2019	2020	2021	2022
Федеральные органы исполнительной власти	5826	6037	5457	5847	5425	5960
Органы исполнительной власти субъектов РФ	1331	1602	1477	1753	2185	2278
Итого, уставный капитал (фонд) в государственной собственности	7157	7639	634	7600	7610	8238

Источник: составлено авторами по данным [33. С. 133].

 

Обобщение и анализ данных, представленных в табл. 1, позволяют нам сделать вывод, что в стоимостном выражении участие государства в капитале хозяйствующих обществ не сократилось, а увеличилось на 15%, с 7157 млрд руб. в 2015 г. до 8238 млрд в 2022 г.

Наблюдаемые противоречивые тенденции могут быть обусловлены стремлением государства как собственника (акционера) к достижению более эффективных финансовых результатов деятельности компаний посредством:

• укрупнения акционерных обществ с государственным участием, в том числе за счет слияний и поглощений;
• продажи активов компаний, где участие государству как акционеру не интересно.

Таким образом, несмотря на формальное уменьшение числа компаний с государственным участием, фактического сокращения участия государства в рыночном сегменте экономики не происходит. При этом приведенные в табл. 1 официальные статистические данные не учитывают косвенного государственного участия в акционерном капитале компаний, которое также выступает одной из форм предпринимательской деятельности государства.

Проблемы косвенного участия государства в акционерном капитале российских компаний авторы подробно рассматривали ранее на страницах журнала «Общества и экономика» [29]. Результаты проведенного аналитического исследования структуры акционерного капитала 68 крупнейших российских публичных компаний (80% входят в Перечень системообразующих предприятий российской экономики [34]) показали, что доля косвенного участия государства в акционерном капитале компаний составила около 37% в 2021 г. [29. С. 10].

Итак, проведенное исследование позволяет сделать вывод, что государство как предприниматель управляет собственным акционерным капиталом, оказывая прямое и косвенное влияние на деятельность крупнейших компаний на российском рынке. В этой связи рассмотрим инвестиционные предпочтения государства-акционера на основе анализа ключевых характеристик принадлежащего ему портфеля акций в российских публичных акционерных обществах (ПАО).

Во-первых, государство как инвестор предпочитает владеть контрольным пакетом акций компаний.

Результаты обобщения и анализа официальных статистических данных о структуре акционерного капитала российских ПАО с государственным участием показали, что в период с 2016 по 2023 г. наблюдался рост доли компаний, где государству принадлежит 50% и более акций в капитале: с 45 до 52% от общего числа ПАО. Однако на 28% сократилась доля публичных акционерных обществ, где государство владело пакетом акций в размере от 25 до 50% уставного капитала. Также на 7% сократилась доля компаний, где государству принадлежит менее 25% акций уставного капитала [35].

Выявленная в процессе анализа тенденция к сокращению доли акционерных обществ, где государство не владеет доминирующим пакетом акций, позволяет сделать предположение, что государство как предприниматель предпочитает определять цели, задачи и осуществлять контроль за финансово-экономической деятельностью компаний. При этом государство не стремится к сохранению участия даже в компаниях, где имеет блокирующий пакет акций (от 25 до 50%), так как это требует принятия согласованных управленческих решений с другими крупными акционерами.

Во-вторых, отдельного внимания заслуживают сферы (виды) экономической деятельности компаний, где государство заинтересовано быть доминирующим акционером компаний (рис. 2).

 

Рис. 2. Распределение публичных акционерных обществ с государственным участием по видам экономической деятельности по состоянию на 01.07.2023 г.

Источник: составлено авторами по данным Росстат [36].

 

На диаграмме (рис. 2) представлено распределение ПАО с государственным участием по отраслям. Как следует из диаграммы, наибольшую долю в общем количестве ПАО с государственным участием составляют компании, чья деятельность классифицируется как «деятельность профессиональная, научная и техническая» – 27% (см.рис. 2). При этом в трети рассматриваемых компаний государство владеет контрольным пакетом акций (более 50%). Отметим, что в ПАО данной сферы, специализирующихся на исследованиях и разработках, присутствие государства как доминирующего акционера еще выше – 78%.

Существенная доля в общем числе ПАО, акции которых находятся в государственной собственности, приходится на обрабатывающие производства – 16%, в половине которых государство выступает как контролирующий акционер.

Обращает на себя внимание низкая доля ПАО, специализирующихся на добыче полезных ископаемых. Отметим, доля (число) данных компаний в общем количестве ПАО с государственным участием действительно невелика. Но в стоимостном выражении они занимают существенную долю в пакете акций, принадлежащих государству [37. С. 68].

В целом из представленной диаграммы следует, что государство владеет пакетом акций в компаниях различных видов деятельности: производственных, научно-технической, информационной и социальной сферах, сферы услуг и т. д. Обобщение статистических данных о государственной акционерной собственности подтверждает исследовательский тезис об активном развитии рыночных форм деятельности государства в российской экономике.

***

В условиях современных глобальных вызовов происходит трансформация роли государства, очевидным становится усиление его экономической активности для преодоления последствий кризисов, обусловленных пандемией, геополитическими конфликтами, сменой мирохозяйственных укладов. В рамках нового методологического подхода речь идет о расширительном понимании государства, выполнении им разнообразных экономических и общественных функций, что позволяет говорить о государстве как «экономическом институте современности» [38. С. 114]. Наблюдается тенденция к усилению влияния рыночных форм государственного вмешательства в экономику, развитие предпринимательской деятельности государства.

Очевидно, что для обеспечения возможности реализовать задачи, определенные новой Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации [39], роль государства не может ограничиваться только вмешательством в качестве регулятора или пассивного инвестора, государство должно выступать «как предприниматель, формирующий рынок и готовый идти на риск» [3. С. 15].

Необходимость достижения стратегических целей развития страны обуславливает научный и практический интерес к дальнейшему активному поиску новых концепций, форм и инструментов предпринимательской деятельности государства, проблемам повышения эффективности участия современного государства в экономике.

About the authors

Irina Smotritskaya

Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (RAS)

Author for correspondence.
Email: irinasmot@yandex.ru

Grand PhD in Economics, Chief Scientific Associate, Head of the Center for Public Administration’s Studies

Russian Federation, Moscow

Nadezhda Frolova

Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (RAS)

Email: nrasskazikhina@yandex.ru

Researcher

Russian Federation, Moscow

References