Развитие нормативно-правовой регламентации и методического обеспечения документооборота

Полный текст

В настоящее время электронный документооборот вызывает особый интерес. Его актуальность обусловлена созданием на высшем уровне государственной системы электронного документооборота. Идет реализация инициированного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2022 года № 172 проекта по созданию государственной информационной системы «Типовое облачное решение системы электронного документооборота» (далее – ГИС ТОР СЭД).

Нужно подчеркнуть, что для эффективной работы государственной системы необходимо наладить документооборот по единым правилам и обеспечить правильность его ведения на каждом рабочем месте во всех организациях, в том числе и коммерческих.

При этом стоит отметить, что до сих пор отсутствуют четкие нормативные правовые акты (НПА) и методические рекомендации, которые устанавливают правила выполнения всех операций с документами для реализации эффективного документооборота. Допуская ошибки в традиционном документообороте, специалисты, работающие с документами, сохраняют их и при переходе на электронный документооборот (ЭД). Поэтому актуальным становится вопрос анализа правовых аспектов, а также, в историческом плане, процессов формирования требований к организации документооборота.

История развития отечественного документооборота неразрывно связана с историей делопроизводства, поскольку делопроизводство – это «деятельность, обеспечивающая документирование, документооборот, оперативное хранение и использование документов»^[1].

Понятие и термин «документооборот» возникли в делопроизводстве в 1920-е годы. В трудах П.М. Керженцева уже тогда отмечалось, что делопроизводство нужно строить на единых правилах: «Бумага должна совершать свой кругооборот с максимальной скоростью и с минимальной затратой труда и времени. Хранение бумаг должно быть проведено по такой системе, чтобы всякая справка могла быть сделана с наибольшей быстротой» [1, с. 218]. Он выделял следующие этапы прохождения бумаги в любом учреждении:

1. Разборка почты.
2. Регистрация.
3. Направление бумаги в отдел.
4. Исполнение бумаги.
5. Помещение бумаги в папку.

Каждый этап выделялся в подпункты и имел свои определенные правила: «Путь бумаги должен быть четким и понятным, чтобы все работники его знали». Активно применялся именно термин «бумага».

Исследования П.М. Керженцева, а также Д.Р. Покровского позволили выработать первые основные положения по организации документооборота. Авторы формулировали правила рациональной организации движения бумаг, в которые входили распределение бумаг по исполнителям, сокращение инстанций их прохождения, направление бумаг непосредственному исполнителю, регламентирование подписания. Были выделены основные виды работ в их рациональной последовательности.

В 1920-е годы документооборот рассматривался как процедура, связанная с перемещениями бумаг в организации и выделением документопотоков.

Все этапы обработки документов, которые практически не отличаются от актуальных на сегодняшний момент, приводятся позднее в проекте «Общих правил документации и документооборота», подготовленном Институтом техники управления в 1931 году^[2].

В 1961 году разрабатывается следующий важный документ – «Примерная инструкция по делопроизводству в учреждениях РСФСР». Отдельного раздела о документообороте она не содержит. Однако существует много разделов, описывающих все технологические операции с документами, а не их движение, то есть документооборот затрагивается косвенно.

Не содержат раздела об организации документооборота и «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР», одобренные научным советом Главного архивного управления при Совете министров СССР 28 апреля 1963 года. Документооборот упомянут один раз при рассуждениях о возрастающих объемах разрабатываемых документов. Очень много внимания уделено переписке. В правилах термин «переписка» упоминается 16 раз. При этом под «перепиской» подразумевается внешнее взаимодействие.

Таким образом, в эти годы термин «документооборот» практически не употреблялся. Его приравнивали к делопроизводству в целом или заменяли термином «организация переписки». Стоит отметить, что в эти годы смешивали понятия «документооборот» и «делопроизводство».

На основе приведенных документов можно сказать, что в 1960-е годы были актуальны (в части описания) отдельные технологические операции с документами, а не документооборот (движение документов).

В 1970–1980-е годы проявляется активное внимание к сфере делопроизводства в целом, и разрабатываются базовые стандарты: терминологические и связанные с оформлением документов.

Понятие «документооборот» закрепляется в государственном стандарте и становится единым, кроме того, в отдельный термин выделяется «объем документооборота» (табл. 1).

 

Таблица 1. Фрагмент терминологического стандарта ГОСТ 16487-93^[3] «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»

 

Утверждение постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике от 4 сентября 1973 года № 435 Основных положений Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) становится важным событием для внедрения всеми министерствами и ведомствами. Организации документооборота в ЕГСД посвящен третий раздел, в пункте 3.1.2 которого содержатся требования к нему:

«– прохождение документов в учреждении должно быть оперативным, целенаправленно регулироваться и оптимально осуществляться;

– следует исключать инстанции прохождения и действия с документами, не обусловленные деловой необходимостью;

– в порядке прохождения и в процессе обработки основных категорий документов необходимо добиваться максимального единообразия».

Очевидно, что в ЕГСД идея П.М. Керженцева была сформулирована несколько по-другому. Максимальная скорость движения документов по инстанциям достигается в случае, если количество этих инстанций будет минимальным. Это требования рациональной организации документооборота.

Приказом Главархива СССР от 25 мая 1988 года № 33 взамен ЕГСД утверждается Государственная система документационного обеспечения управления [Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения] (ГСДОУ).

Следует обратить внимание на отсутствие в данном документе понятия «делопроизводство». Практически везде употребляется «документационное обеспечение управления» (ДОУ). При этом в терминологическом стандарте они указывались как синонимы. Организации документооборота в ГСДОУ посвящен третий раздел, особо подчеркнута необходимость совместимости ручной и автоматизированной обработки документов.

Сравнивая ЕГСД И ГСДОУ можно заметить, что они идентичны по формулировке правил организации документооборота, за исключением введения в документооборот операции подшивки документа в дело и упоминания в ГСДОУ автоматизированной обработки документов.

В 1998 году был разработан и введен в действие ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», который, как и действующий сейчас ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», включал определение понятия документооборота как «движения документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки».

Однако до сих пор некоторые специалисты не дифференцируют «документооборот» и «делопроизводство». В качестве доказательства можно привести следующие факты: одни разработчики, автоматизируя работу с документами, в итоге создают так называемую «систему электронного документооборота» (СЭД), а другие называют ее «системой автоматизации делопроизводства и документооборота». Хотя если автоматизируется делопроизводство, то, естественно, автоматизируется и документооборот.

Специалисты в сфере информационных технологий (ИТ) и документоведы по-разному смотрят на эти процессы. Для специалистов по документоведению делопроизводство включает документооборот, а для ИT-специалистов документооборот приравнивается к делопроизводству.

Возвращаясь к развитию нормативной регламентации, можно отметить, что в постсоветский период принимаются новые федеральные законы. При этом сфера делопроизводства определенное время регламентируется советскими нормативными актами. Хронология дальнейшего появления новых актов показана в таблице 2.

 

Таблица 2. Сравнение российских нормативных актов

 

В Типовой инструкции по делопроизводству в ФОИВ (2005) и Правилах делопроизводства в ФОИВ (2009) нет ничего нового в организации традиционного документооборота по сравнению с ГСДОУ. Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в ФОИВ (2009) более детально описывают все процессы, чем Типовая инструкция по делопроизводству в ФОИВ (2005). В Правилах делопроизводства в ФОИВ (2009) впервые упоминается СЭД и электронный документ. Они были разработаны для органов власти, однако стали базисом, примером для организации делопроизводства и анализа документооборота и в других учреждениях [2].

Стимулом для разработки новых НПА является дальнейшее развитие ИТ, увеличение количества электронных документов и, естественно, широкое внедрение СЭД. Поэтому в Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях (2018) особое внимание уделено электронному документообороту: «Задача документооборота – организовать движение документов по наименее короткому пути с минимальными затратами труда и времени, в условиях электронного документооборота – обеспечить доступ к документам пользователям СЭД в соответствии с предоставленными им правами». Описываются правила обработки документов, поступающих в государственную организацию. Но конкретной методики классификации входящих документов в соответствии со спецификой деятельности не предлагается.

Приводится список необходимых сведений о документе при работе в СЭД, но не выделены особенности работы с электронными документами в соответствии с отраслевой направленностью организации. Издание Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях (2018) стало определенным шагом в формировании нормативной базы электронного документооборота [3].

В Правилах делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления (2019) положения, касающиеся бумажного и электронного документооборота, перекликаются с Примерной инструкцией по делопроизводству в государственных организациях (2018). Пункт 3.2 Правил соответствует современным тенденциям развития СЭД в государственной сфере [4]. В нем говорится об осуществлении документооборота с использованием СЭД.

Хорошим инструментом для разработки инструкции по делопроизводству в органах власти являются сегодня Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в государственных органах, органах местного самоуправления (2020), в которых предложена структура инструкции по делопроизводству для органа власти и дано детальное описание каждого раздела, в том числе и раздела «Организация документооборота».

В настоящий момент документооборот, как ранее описывалось, состоит из трех потоков документов: входящих, исходящих и внутренних. Во всех нормативных и методических документах этим и ограничивается классификация. И, как правило, описываются общие процедуры в целом для всего потока (обычно входящих документов). Терминология постепенно меняется. Сравнение терминов и понятий из действующих НПА и из трудов П.М. Керженцева представлено в табл. 3.

 

Таблица 3. Изменения содержания терминов и операций с документами

 

Итак, рассмотрев актуальные НПА по делопроизводству, можно сформулировать, что благодаря цифровизации появились новые НПА, направленные на упорядочивание документов и операций с ними посредством применения ИТ. Практически во всех разделах в современных актах описываются особенности работы с электронными документами. В большей степени существенно нового в правилах организации документооборота в приведенных документах нет, за исключением регламентации функционирования СЭД и электронного документооборота.

Конкретных методических рекомендаций по разработке маршрута движения документов в соответствии с функционалом и организации эффективного документооборота в соответствии с отраслевой спецификой организации нет ни в одном федеральном документе. Авторы сделали попытку найти такие рекомендации в региональных актах (табл. 4).

 

Таблица 4. Сравнение некоторых региональных нормативных актов

 

В региональных инструкциях Московской, Амурской и Смоленской областей есть отдельный раздел «Организация документооборота», копирующий Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления (2019). Отсутствуют конкретные методические рекомендации по каким-либо процессам.

Инструкция по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области не структурирована, отсутствует логическая последовательность изложения информации не только о документообороте, но и по всем вопросам, связанным с делопроизводством.

Подводя итог анализа, следует отметить, что в региональных инструкциях по делопроизводству (как и в федеральных актах) отсутствует какая-либо конкретика в отношении организации документооборота. Так, нет описания особенностей работы с электронными документами и основных принципов и примеров индексации документов, примеров построения схем маршрутов движения документов, возможности возвратных процедур и т.д.

Наименее регламентирован документооборот в предпринимательстве. Если для государственных организаций есть Примерная инструкции по делопроизводству в государственных организациях (2018), для органов власти – Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (2009) и Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в государственных органах, органах местного самоуправления (2020), то для предпринимателей ничего не разработано. Необходимы методические рекомендации, которые подскажут, что для организации эффективного документооборота в обязательном порядке необходимо:

1. Определить минимальный набор документов, сопровождающий деятельность организации, утвердить его у руководителя.
2. Исключить случаи, когда в рамках одной и той же управленческой ситуации разрабатываются документы с разным наименованием (например, служебная, докладная или памятная записка).
3. Разработать унифицированные формы для всех документов.
4. Для минимального набора документов, сопровождающего деятельность организации, разработать Табель унифицированных форм, в котором определить как минимум: кто разрабатывает, согласовывает, подписывает; сколько экземпляров готовить; нужна ли печать; где, кто и как регистрирует; кому передавать (адресовать); где хранить. Табель фактически определит маршрут движения каждого документа.
5. Подготовить Альбом унифицированных форм для документов, включенных в Табель.
6. Для организации грамотного хранения разработать номенклатуру дел. Тогда при регистрации можно рекомендовать к текущему (последовательному) номеру добавлять индекс дела по номенклатуре дел.

Процесс подготовки документов и работу с ними следует выстроить так, чтобы в нем было задействовано как можно меньше людей и при этом не было ошибок, дублирующих операций, неравномерного распределения нагрузки.

Таким образом, термин «документооборот» и его содержание на протяжении рассматриваемого периода претерпевали изменения. Он выделялся как одно целое понятие, приравнивался к делопроизводству или организации переписки, а иногда не использовался вовсе. Тем не менее в итоге данное понятие было зафиксировано национальным стандартом и нормативными правовыми актами. Проведенный анализ НПА показывает, что в исследуемый период в документах федерального уровня дублируются общие положения и основные принципы организации документооборота. Проблема формирования детальных требований к документообороту не решится, пока не будут разработаны методические документы, включающие единые подходы к организации документооборота в условиях цифровизации. Прежде чем сформулировать требования для электронного документооборота, необходимо сформулировать требования не только к техническим средствам, но и к организации традиционного документооборота. Ведь документооборот должен быть простым и понятным для его организаторов.

^[1] ГОСТ Р 7.0.8-2013. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. М.: Стандартинформ, 2019.

^[2] Общие правила документации и документооборота / Ин-т техники упр. НКРКИ СССР. М.; Ленинград: Техника управления, 1931. С. 114.

^[3] Утратил силу с 1 января 1999 г.

Об авторах

Людмила Римовна Фионова

Пензенский государственный университет

Автор, ответственный за переписку.
Email: lrfionova@mail.ru
SPIN-код: 5526-0214

доктор технических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного обеспечения управления и производства

Россия, Пенза

Яна Сергеевна Балалаева

Пензенский государственный университет

Email: ybalalaeva@mail.ru
SPIN-код: 5838-0529

магистрант второго курса

Россия, Пенза

Список литературы

Дополнительные файлы