Implementation of national projects in the Russian Federation: approaches and results

全文:

Введение

Эффективное социально-экономическое развитие, направленное на повышение качества жизни населения, является приоритетом национальной политики государства. Обеспечение решения основных задач государства требует эффективного использования привлекаемых для этого ресурсов. Одним из методов государственной политики для концентрации ресурсов является программно-целевое планирование.

Программно-целевое планирование позволяет отобрать приоритетные направления социально-экономического развития государства посредством разработки взаимоувязанных мероприятий при сбалансировании используемых ресурсов и достижению намеченных целей в определенные сроки.

В Российской Федерации в настоящее время основной формой программно-целевого управления является реализация национальных проектов. Национальные проекты определены как эффективный инструмент использования государственных средств для достижения национальных целей государства.

На сегодняшний день завершена реализация комплекса национальных программ в период от 2019 – 2024 года. Национальные проекты реализовывались в условиях жесткой турбулентности развития нашего государства связанных как с пандемией коронавируса и продолжающейся специальной военной операции. В связи с чем их целевые значения требовали корректировки. Тем не менее ключевые целевые приоритеты направленные на повышение качества жизни населения оставались неизменными.

В связи с этим можно отметить, что реализация национальных проектов требует объективной оценки их эффективности и гибкости в условиях нестабильного развития государства под влиянием внешних вызовов. Целью настоящего исследования является анализ предварительных результатов реализации национальных проектов в РФ и оценка подходов к их эффективности.

1. Методология

В представленной работе использованы теоретические и эмпирические методы научного исследования. В частности, среди теоретических методов использовались методы анализа и синтеза результатов реализации национальных проектов в РФ в 2019–2024 гг. заключающееся в выделении итогов достижения целевых показателей отдельных проектов и уровня освоения выделенных ресурсов. На основе анализа сделаны обобщения в целом по общему достигнутому результату национальных проектов.

К эмпирическим методам исследования, использованным в работе, можно отнести статистический анализ информации о результатах достижения целевых показателей национальных проектов, определение особенностей и закономерностей в процессе реализации национальных проектов.

2. Ход исследования

Оценка эффективности национальных проектов в Российской Федерации требует комплексного методического подхода, учитывающего специфику их реализации и вклад в достижение национальных целей государства и общества. Здесь важным элементом является определение четких и измеримых показателей, отражающих эффективность реализации проекта и его влияние на показатели социально-экономического развития.

Мировой опыт реализации форм подобных национальным проектам сформировал множество подходов к оценке эффективности государственного финансирования программ и проектов, направленных на решение социально-экономических проблем. Также этот вопрос изучался многими исследователями в различных странах мира. В рамках представленного работы были обобщены результаты исследований зарубежных и отечественных ученых, касающиеся вопросов эффективности государственных проектов и программ.

На основе обобщения результатов исследований зарубежных ученых, например, в работе В. Хандоко, М. Сити и С. Нанис на примере государственных программ, направленных на развитие креативных индустрий в Индонезии выявлено, что повышение доступа к капиталу оказывает положительное влияние на развитие этой сферы. В связи чем в работе рекомендуется развивать меры государственной финансовой поддержки сохранения культурного наследия в стране [1].

Дж. С. Кумар и Д. Шобана в своей работе представили всестороннюю оценку государственных программ социально-экономического развития на примере Индии и отдельно взятого штата Нагаленд. Авторы утверждают, что государственные программы в таких секторах, как здравоохранение, образование, развитие сельских районов, сельское хозяйство и инфраструктура, направлены на повышение качества жизни населения. Они оценили охват и эффективность государственных программ на основе анализа статистической информации по результатам реализации, проведения опроса среди получателей результатов и ответственных за реализацию программ. На основе полученных результатов реализации авторы определили необходимость улучшения распределения ресурсов на формирование необходимой инфраструктуры и взаимодействия с населением, в целях повышения эффективности программы финансирования [2].

Авторы З. Кераматолла, П. Ахмад, Я. Маджид, С. Марьям утверждают, что комплексный подход к пространственно-региональному развитию должен сопровождаться реализацией национальных и региональных планов и программ развития. В своей работе для оценки эффективности программ они использовали трёхэтапный процесс, основанный на изучении документальных источников информации, методов контент-анализа, экспертный анализ на основе метода Делфи. Это позволили им проранжировать результаты программ на различных этапах их реализации [3].

Группа исследователей из Китая Б. Либяо, П.Тонг, Л. Шийи, С. Ци, Ч. Цзивэнь, М. Юншу провели анализ синергетического эффекта от реализации нескольких проектов. на основе анализа синергетических отношений между государственными проектами. Уровень синергетического эффекта они определяют на основе корреляции проектов. Также ими построена динамическая модель эффекта в системе измерения PPSI. Предложенная ими методика опробована на примере управления проектами в г.Сиань, провинция Шэньси. Авторы утверждают, что предложенная ими модель предоставляет эффективный инструмент для прогнозирования результатов государственных проектов и выбора подходящих стратегий их оптимизации [4].

Ч. Джонгюк в своем исследовании поднимает вопрос о сложности реализации трансформационных проектов на правительственном уровне в Великобритании. Автор делает выводы о том, что в настоящее время существует комплекс подходов к повышению эффективности правительственных проектов. При этом все они не позволяют в полной мере учесть все результаты проекта. Он утверждает, что высокая неопределенность операционных выгод от государственных инвестиций приводят к неоднозначности процессов трансформации в социально-экономическом развитии государства. Изучая эмпирические данные о ключевых аспектах управления во время (и после) реализации проектов по преобразованию государственных структур, этот шестимесячный пилотный исследовательский проект показывает, как повысить эффективность государственных проектов/программ для успешной реализации организационных преобразований [5].

О-Ч. Сильва и О. Джона рассматривают эффективность финансирования государственных проектов на примере сферы образования в Нигерии. На основе эконометрических методов анализа долгосрочной динамики финансирования образования по Индексу человеческого развития (ИЧР). Они делают выводы о том, что повышение уровня финансирования образовательных проектов, в основном за счет внутренних ресурсов показывают недостаточные результаты эффективности. В частности, они определили, что, несмотря на рост финансирования, наблюдается неполная занятость среди образованных людей, что свидетельствует о разрыве между инвестициями в образование и экономическими результатами. По их мнению, необходимо усиление взаимосвязи между государственным финансированием образования и развитием человеческого потенциала в экономике государства [6].

Как можно заметить на основе обобщения зарубежных исследований в области реализации государственных проектов и программ, что эффективность проектов и программ должна определяться совокупностью методов, включающих комплекс различного рода показателей. Помимо достижения целевых показателей проекта, большинство авторов предлагают использовать математические методы определения влияния на социально-экономические показатели развития государства и отдельно взятых регионов. Также авторы выделяют важность при оценке эффективности государственных программ и проектов обратной связи от получателей эффекта.

В исследовании также были обобщены подходы отечественных ученых к оценке результатов государственных проектов и программ. Так, А.А. Волоцков своей статье отмечает, что национальные цели развития РФ постоянно корректируются под влиянием изменяющихся социально-экономических и политических условий развития. Автор также пишет о важности дезагрегации национальных проектов на региональном уровне. На основе анализа указов президента о национальных целях автор утверждает, что их наименования обобщаются в каждой последующей редакции [7].

М.И. Куделич в своей работе пишет, от том, что система оценки эффективности национальных проектов в настоящее время недостаточно проработана. И выделяет ряд недостатков в этом направлении таких как: отсутствие нормативно-методической базы оценки эффективности использования бюджетных средств при реализации национальных проектов, отсутствие требований к эффективности мероприятий проектов, отсутствие возможности изменения уровня финансирования национальных проектов и др. [8].

В.В. Шлычков, Д.А. Зарезнов, Д.Р. Нестулаева в своей работе отмечают, что при реализации второго этапа национальных проектов необходимо брать во внимание противодействие существующим геополитическим угрозам развитию России. Также авторы пишут о необходимости постоянного аудита целевых показателей проектов и их корректировки исходя из сложившихся условий, а также расширения круга участников проектов [9].

В работе О.Ю. Петровой и Э.А. Насибулина показана важность интеграции системы стратегического планирования на государственном уровне и реализуемых национальных проектов. По мнению авторов это позволит убрать разобщенность документов социально-экономического развития страны на разных уровнях и позволит в полной мере достичь стратегических целей [10].

Анализируя подходы к оценке эффективности реализуемых национальных проектов Б.Г. Биярсланов, в своей работе отмечает, что необходимо использование целевых и косвенных показателей характеризующих синергетический эффект от реализации проектов. Среди показателей автор выделяет влияние эффективности использования ресурсов на инновационное развитие страны и формирование устойчивого развития. Также предлагается брать во внимание сложность и иерархию используемых для оценки показателей [11].

А. Г. Дмитриев в своей работе также делает выводы о важности формирования сбалансированной системы оценки эффективности национальных проектов и государственных программ. В частности, автор выделяет проблему дисбаланса финансовых и нефинансовых показателей реализации проектов и программ и их влияние на качество жизни населения в долгосрочной перспективе. В работе предлагается широкое использование системы качественной оценки эффективности реализуемых проектов и программ. Отмечается, что повышение эффективности государственного управления за счет реализации национальных проектов и программ связано с необходимостью формирования новой модели стратегического проектного управления, координации всех участников процесса и вовлечения заинтересованных лиц [12].

Говоря о объективных подходах к оценке эффективности реализации национальных проектов Е.А. Собгайда особое внимание уделяет тому, что существующие нормативные методики не в полной мере оценивают эффективность органов местного самоуправления в этом процессе. Автор предлагает, что органы местного самоуправления помимо исполнительской роли должны непосредственно участвовать в мероприятиях национальных проектов, реализуемых на их территории. Также отмечается важность взаимодействия региональных и муниципальных органов власти [13].

Таким образом, обобщение исследований отечественных ученых в области изучения подходов к оценке эффективности реализации национальных проектов на территории РФ, можно сделать вывод, что на сегодняшний день их эффективность в неполной мере отвечает требованиям общества. Сформированные методики не позволяют дать качественную оценку эффективности реализации проектов и в некоторых случаях не решают системных проблем социально-экономического развития территорий. В связи с чем исследователи предлагают расширить и сбалансировать существующую систему оценки эффективности реализации национальных проектов.

В настоящее время в отечественной практике для оценки эффективности реализации национальных проектов применяются Методические рекомендации по определению уровня достижения национальных проектов (программ) и федеральных проектов, которые описаны в письме Аппарата Правительства РФ от 16 февраля 2022 года №П6-10797. Согласно документу, рекомендации подготовлены в целях определения уровня достижения национальных проектов, а также расчёта уровня достижения их общественно значимых результатов, задач, показателей, дополнительных показателей и результатов [14]. На рис. 1 представлены основные подходы, используемые для оценки результатов национальных проектов и общественно значимых результатов (ОЗР) в представленных методических рекомендациях.

Рис. 1: Применяемый в РФ подход к оценке эффективности реализации национальных проектов [13].

Согласно официальной методике, оценка эффективности реализации национальных проектов на основании уровня достижения общественно-значимых результатов и задач, по которым в каждом отчетном периоде производится расчет. При этом стоит отметить, что в представленной методике отсутствует оценка эффективности реализации национального проекта по достижению целевых показателей на конец периода реализации. Также не представлены подходы качественной оценки эффективности реализации национального проекта. То есть, стоит отметить, что существующая система оценки эффективности реализации национальных проектов в РФ не учитывает конечные результаты влияния на уровень социально-экономического развития государства и регионов. Также отсутствие качественной системы оценки эффективности не позволяет определить уровень удовлетворенности общества решением проблем.

Исходя из этого возникает необходимость учета не только прямых, но и косвенных эффектов, а также долгосрочных последствий. Оценка должна охватывать как количественные, так и качественные аспекты, включая удовлетворенность граждан и экспертное мнение. Важно использовать различные методы сбора и анализа данных, включая статистические исследования, социологические опросы и экспертные оценки.

Кроме того, необходимо учитывать региональные особенности и дифференцировать оценку по субъектам РФ. Регулярный мониторинг и корректировка методики оценки позволяют повысить ее точность и объективность, а также обеспечить эффективное управление национальными проектами. Для обеспечения прозрачности и подотчетности, результаты оценки эффективности национальных проектов должны быть общедоступны. Это способствует повышению доверия к деятельности государства и стимулирует общественный контроль за реализацией поставленных задач. Важно также внедрять систему обратной связи, позволяющую учитывать мнения заинтересованных сторон при корректировке планов и стратегий.

При оценке необходимо учитывать риски и неопределенности, которые могут повлиять на достижение целей проекта. Разработка сценариев развития и анализ чувствительности к различным факторам позволяют снизить вероятность негативных последствий и повысить устойчивость проектов к внешним воздействиям.

Важную роль играет координация между различными ведомствами и уровнями власти, участвующими в реализации национальных проектов. Четкое распределение ответственности и налаженная система обмена информацией способствуют повышению эффективности управления и снижению дублирования функций.

Наконец, необходимо постоянно совершенствовать методику оценки эффективности национальных проектов, учитывая передовой мировой опыт и лучшие практики. Это позволит обеспечить объективность, достоверность и релевантность результатов оценки, а также повысить эффективность управления национальными проектами и достижение поставленных целей.

В связи с этим в работе представлена авторская оценка эффективности национальных проектов на первом этапе реализации в период 2019–2024 гг. на основе уровня достижения обозначенных целевых показателей.

Согласно отчету Правительства РФ по предварительным итогам реализации проектов уровень достижения обозначенных задач близок к 100%. При этом не приводятся конкретные результаты достижения целевых показателей. Отмечается, что благодаря реализации национальных проектов произошли существенные изменения в социально-экономическом развитии регионов страны и в дальнейшем обозначенные задачи требуют положительной динамики.

В частности, правительством отмечается, что на нацпроект «Образование» было выделено свыше 1 трлн. руб. и освоение средств составило 99%. Также отмечается о высоком уровне исполнения нацпроекта «Культура», что позволило жителям регионов нашей страны повысить уровень доступности культурных мероприятий. В рамках реализации проекта «Жилье и городская среда» были достигнуты большинство задач по расселению аварийного жилого фонда, формированию комфортной и качественной городской среды. Таже отмечаются высокие результаты по другим национальным проектам.

Тем не менее, стоит отметить, что исходя из существующей системы оценки национальные проекты в большинстве случаев признаны эффективными. Но если учитывать факт достижения обозначенных целевых показателей, что здесь ситуация кардинально отличается от положительных значений. В работе был проведен анализ достижения целевых показателей на основе данных, представленных Росстатом и федеральными исполнительными органами власти, курирующими тот или иной проект.

На конец 2024 года в Российской Федерации считаются реализованными 15 национальных проектов. При этом бюджетное исполнение составило 99.6%. Анализ достижения целевых показателей представлен в таблице 1.

Таблица 1: Анализ достижения целевых показателей национальных проектов РФ в 2019–2024 гг.

Table 1: Analysis of the achievement of the targets of national projects of the Russian Federation in 2019-2024.

Представленный в таблице 1 анализ достижения целевых показателей национальных проектов показал, что из 53 показателей достигнуто всего 22, в том числе по национальному проекту «Туризм и индустрия гостеприимства» достижение показателей было запланировано только к 2030 году и в период реализации отмечалась только положительная динамика, без достижения конечных результатов.

По нацпроекту «Здравоохранение» достигнут целевой показатель снижения младенческой смертности, при этом не устранена проблема кадрового дефицита в медицинских организациях и не снижены показатели смертности по различным направлениям.

По нацпроекту «Образование» можно условно считать достигнутым только такой качественный показатель как «Воспитание гармонично развитой личности», в то время как повышение качества общего образования к концу периода реализации имело отрицательную динамику.

По нацпроекту «Демография» можно считать достигнутым только такой показатель как «Увеличение до 55 доли граждан, систематически занимающихся физкультурой и спортом», показатель составил 56.8%. При этом уровень рождаемости не достиг запланированных показателей.

Также не все целевые показатели были достигнуты по нацпроекту «Культура». В частности, здесь был многократно перевыполнен только такой показатель как «Увеличение числа обращений к цифровым ресурсам в сфере культуры в 5 раз».

По нацпроекту «Безопасные и качественные автомобильные дороги» было достигнуто 3 целевых показателя из 7. При улучшении уровня дорог, соответствующих нормативным требованиям, не снизились показатели смертности в ДТП и уровень нагруженности автодорог до целевых значений. Большая, но неполная доля достижения целевых показателей отмечается по нацпроекту «Жильё и городская среда». Здесь достигнуто 4 целевых показателя из 5. показатель «Увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн. кв.м в год», максимальный объем 110 млн. кв.м был в 2023 году [15].

По нацпроекту «Экология» не достигнут ни один из двух целевых показателей. Хотя здесь отмечается положительная динамика как по снижению уровня загрязненности атмосферного воздуха, так и по ликвидации несанкционированных свалок.

По нацпроекту «Наука» из 3 показателей был достигнут 1 «Опережающее увеличение внутренних затрат на научные исследования и разработки за счет всех источников по сравнению с ростом ВВП». Повышение уровня российской науки в мире не достигнуто как объективным причинам, связанным с введенной изоляцией России, так и по причине неэффективных мероприятий в этой сфере.

По национальному проекту «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» из 3 целевых показателей было достигнуто 2. Здесь значительным прогрессом является достижение показателя «Увеличение доли экспорта субъектов малого и среднего предпринимательства в общем объеме несырьевого экспорта до 10%», в 2024 году по сравнению с 2018 годом произошло увеличение показателя более чем на 90%.

Из 3 показателей национального проекта «Цифровая экономика» был достигнут 1 «Использование преимущественного отечественного программного обеспечения государственными органами, органами местного самоуправления и организациями».

По нацпроекту «Производительность труда и поддержка занятости» достигнуты все 3 целевых показателя. Это означает, что уровень технической оснащенности труда объективно вырос за рассматриваемый период.

Также ожидаемые результаты можно увидеть по нацпроекту «Международная кооперация и экспорт». Наложенные на РФ в 2022 году беспрецедентные санкции повлияли на разрыв многих внешнеэкономических отношений со странами Запада, что и оказало отрицательное влияние на достижение целевых показателей данного нацпроекта.

Национальный проект «Туризм и индустрия гостеприимства» начал реализовываться только в 2021 году, и достижение целевые показатели представлено до 2030 года. За годы реализации нацпроекта отмечается положительная динамика по всем трем целевым показателям. Из 6 целевых показателей «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» достигнут только 1 «Обеспечение связи 100% центров экономического роста скоростными транспортными коммуникациями».

Таким образом, можно отметить, что несмотря на полное выполнение поставленных перед национальными проектами задач, более половины обозначенных целевых показателей не были достигнуты. При этом за период 2019–2024 годов на реализацию национальных проектов из федерального бюджета было направлено 15.9 трлн рублей, что значительно превысило первоначальный план в 13.2 трлн рублей. Увеличение расходов связано с активной ролью государства в финансировании проектов в период пандемии и после нее, применением госзаказа для инфраструктурных инициатив, а также ростом инфляции — с конца 2018 года цены увеличились более чем на 70 На 2024 год выделено рекордное финансирование в 3.3 трлн рублей. Исполнение бюджета по 15 национальным проектам достигло 99.6% — это лучший результат за шесть лет. Полностью освоены средства по четырем ключевым проектам, на которые пришлось 63% всех вложений: «Демография», «Безопасные качественные дороги», «Наука и университеты» и «Международная кооперация и экспорт». Минимальные показатели исполнения — у проектов «Экология» и «Беспилотные авиасистемы» (97.4%), что объясняется корректировками заявленных программ.

Заключение

Реализация национальных проектов в Российской Федерации направлена на решение основных социально-экономических проблем на основе принципов программно-целевого управления. Достижение национальных целей, является ключевым показателем реализации национальных проектов. При этом при их оценке опираются на достижение общественно значимых результатов национальных проектов — ключевой показатель их эффективности и целесообразности. Эти результаты отражают реальное улучшение качества жизни граждан, доступности услуг, состояния инфраструктуры и других сфер, имеющих непосредственное влияние на благосостояние общества. Следует отметить, что оценка общественно значимых результатов требует комплексного подхода, включающего мониторинг ключевых показателей, социологические исследования и экспертную оценку. Важно не только отслеживать формальные показатели, но и учитывать мнение граждан об изменениях, произошедших в их жизни благодаря реализации проектов.

Эффективное достижение результатов требует слаженной работы всех участников национальных проектов — от органов власти до подрядных организаций. Необходимо обеспечить прозрачность и открытость информации о ходе реализации проектов, а также вовлекать граждан в процесс принятия решений.

Регулярная оценка и корректировка стратегии реализации национальных проектов на основе полученных данных и обратной связи от граждан позволяют повысить их эффективность и обеспечить достижение общественно значимых результатов, отвечающих потребностям общества.

В конечном счете успех национальных проектов определяется тем, насколько они способствуют улучшению жизни людей. Ориентация на общественно значимые результаты требует отхода от формального подхода и перехода к более глубокому пониманию потребностей и ожиданий граждан.

Одним из важных факторов является адресность проектов. Необходимо, чтобы результаты реализации проектов были ощутимы для конкретных групп населения, нуждающихся в поддержке и улучшении условий жизни.

Обеспечение устойчивости достигнутых результатов также является важной задачей. Необходимо разрабатывать механизмы, которые позволят сохранить и приумножить положительные изменения, достигнутые в рамках национальных проектов, после их завершения.

 Конкурирующие интересы: Конкурирующих интересов нет.

作者简介

Anna Termeleva

编辑信件的主要联系方式.
Email: termeleva@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-0437-0001

Senior Lecturer, Department of Public and Municipal Administration

参考

补充文件

附件文件

动作

1. JATS XML

下载

2. Fig.1. The approach used in the Russian Federation to assess the effectiveness of the implementation of national projects [13].

下载 (102KB)

索引源数据