Инструктирование («живая» связь) низовых органов власти в Коми автономной области в 1920-е годы

Полный текст

Введение

Организация эффективной системы государственного управления после установления советской власти в 1917 г. являлась важнейшей задачей для вышестоящих органов. Вскоре после избрания центральных аппаратов (СНК, ВЦИК и др.) был запущен процесс образования советских властных структур в регионах. На местах функции управления стали выполнять волостные исполнительные комитеты. Волисполкомы являлись звеном в системе ВЦИК (Всероссийский центральный исполнительный комитет) ‒ ОИК (областной исполнительный комитет, облисполком) ‒ УИК (уездный исполнительный комитет, уисполком) ‒ ВИК (волостной исполнительный комитет, волисполком), поэтому директивы (постановления, инструкции, положения и др.), поступающие различными путями от вышестоящих органов власти, должны были осуществляться через низовые органы власти. В Коми крае волисполкомы были образованы в 1918‒1920 гг. и занимались выполнением административных, социально-экономических и культурных задач. Следует отметить, что в ходе революционных событий полностью сменилась политическая элита Коми региона. На смену имперским российским чиновникам пришли новые люди (причем не только из интеллигенции), в основном этнические коми (зыряне) [1, с. 116]. В августе 1921 г. была образована Коми автономная область, состоящая из 100 волостей, четырех уездов (Усть-Сысольский (с 1926 г. Сысольский), Усть-Куломский, Усть-Вымский, Ижмо-Печорский) и одного города (г. Усть-Сысольск (совр. г. Сыктывкар)). В январе 1922 года I областной съезд Советов избрал Коми областной исполнительный комитет – высший исполнительный орган в регионе [2, с. 54]. Вся полнота власти формально была в руках волостных, уездных и областных съездов Советов. В перерывах между съездами исполнительную власть осуществляли соответствующие исполкомы: волостные, уездные, областные [3, с. 868]. В процессе районирования Коми области вместо 95 волисполкомов, 40 сельсоветов и 4 уисполкомов были избраны 119 сельсоветов и 9 райисполкомов [4, с. 321]. После ликвидации в 1929 г. системы волостных съездов Советов низовыми звеньями государственной власти стали районные съезды Советов [5, с. 102]. В 1929 году произошло включение Коми автономной области (далее Коми АО) в новый административно-экономический район Северный край (с центром в г. Архангельске) [6, с. 136]. В 1936 году регион, преобразованный в Коми АССР, вышел из Северного края и избавился от подчинения Архангельску [7, с. 18].

По данным Коми областного статистического бюро, на 1 января 1921 г. на территории области проживало 181 тыс. чел. [8, с. 45]. Согласно первой Всесоюзной переписи населения 1926 г., численность населения региона составляла 207 314 человек. Из них 200 549 человек (96,7 %) проживали в сельской местности и 6765 человек (3,3 %) – в городской [9, с. 26]. Крестьянство являлось основной частью населения области (96‒97 %) [10, с. 178]. Абсолютное большинство жителей области занимались сельским хозяйством и промыслами [11, с. 50]

Взаимодействие региональных властей (облисполком, уисполкомы, волисполкомы, сельсоветы) осуществлялось в четырех формах: телефонная, телеграфная, почтовая и «живая» (выезды инструкторов на места) связь. Телефонная и телеграфная охватывали небольшую часть волостей, т. к. из-за большой отдаленности населенных пунктов от уездных центров не было возможности проведения кабеля. Основной формой связи оставалась почтовая, благодаря которой осуществлялась переписка (отправка постановлений, представление отчетов, передача протоколов и другой документации) между различными уровнями органов власти путем разноски попутчиками. В связи с тем что на местах были выявлены многократные факты халатного отношения сотрудников к своим обязанностям, несоблюдение графика работы, неудовлетворительное распределение обязанностей и др., вышестоящими органами было принято решение об организации инструктирования низовых аппаратов. «Живая» связь осуществлялась представителями областных и уездных властей (работники ОИК и УИК, налоговые сотрудники, финансовые инспекторы, представители прокуратуры и НКВД и др.) на местах для выполнения различных задач (обследование аппарата, выявление недостатков, помощь в организации различных кампаний и др.). Выезды на места инструкторов помогали оперативно выявить (и по возможности устранить) актуальные проблемы на низовом уровне и, соответственно, повысить качество работы местных властей.

Цель исследования

Изучить важнейшие аспекты и практическое применение инструктирования низовых органов власти Коми автономной области в 1920-е годы.

Материалы и методы

Материалы об организации управления и общественно-политических процессах в Коми автономии проанализированы в трудах А. К. Гагиевой, Л. А. Кызъюрова, М. В. Таскаева, М. Б. Рогачева [3; 5; 1; 4]. Данные о численности населения в регионе проанализированы в работах Н. П. Безносовой И. Л. Жеребцова, В. А. Саблина, В. В. Фаузера [8; 9]. Отдельные аспекты деятельности волостных исполнительных комитетов представлены в работе В. Н. Каракчиева [2]. В статью включены архивные источники ГАРФ и Национального архива Республики Коми, а также сборник документов и протоколы областных съездов Советов. В работе применены общенаучные методы исследования (анализ, сравнение, описание).

Результаты исследования, обсуждения

Основы инструктирования волисполкомов и сельсоветов изложены в документах и материалах органов власти (резолюции съездов Советов Коми автономной области, схемы отчетов и положения волисполкомов и др.). Так, в Положении о работе отдела по внутреннему управлению при волисполкоме от 1 декабря 1920 г. обозначено, что укрепление аппарата советской власти на местах возможно лишь путем инструктирования и постоянной живой связи волостных учреждений с уездными организациями и центром. Властями было признано необходимым инструктирование волостных исполкомов для ознакомления со всеми распоряжениями высших органов советской власти, а также для устранения на местах возникающий вопросов. В документе отмечалось, что указанную работу следовало осуществлять регулярно. Инструктирующий в первую очередь был обязан основательно ознакомиться с работой волисполкома, а далее выявить (и по возможности устранить) все недочеты и дефекты органа управления. Все замечания и указания инструктор должен был лично передать представителям органа власти. Для волисполкома все инструкторские указания необходимо было применять как руководящий материал, а в случае несогласия имелась возможность протестовать уездному отделу управления¹. В резолюции по советскому строительству III-го областного Съезда Советов Коми области от 21 декабря 1923 г. указано признать первоочередной задачей дальнейшее укрепление низовых советских аппаратов, которое могло быть достигнуто путем не только улучшения материального положения и эффективного подбора сотрудников, но и с помощью инструктирования со стороны УИК и ОИК, активно практикующих выезды на места². На IV Коми областном съезде (8‒15 декабря 1924 г.) было указано выделить в каждом районе региона опытно-показательный волисполком, который должен был быть в центре особого наблюдения и инструктирования³. На V областном съезде советов (24 января – 4 февраля 1926 г.) председатель Коми ОИК Е. М. Мишарин поручил укрепить инструкторский аппарат и увеличить количество выездов на места. На съезде отмечен факт отсутствия регулярного аппарата и недостаток инструкторов, в связи с чем членам ОИК, выполняя свои служебные обязанности, приходилось производить инструктирование попутно. Этот способ был признан не совсем удачным, т. к. сотрудники не были достаточно осведомлены о деятельности волисполкомов⁴. На VI областном съезде советов (20‒27 марта 1927 г.) говорилось о необходимости расширения инструкторского аппарата. Там же указано производить ревизионные обследования низовых органов не реже двух раз в год⁵. По Положению волисполкомов от 16 октября 1924 г. на волостные власти возлагалось руководство и контроль над деятельностью сельских советов. В частности, волисполкомы были обязаны оповещать сельсоветы обо всех постановлениях Правительства, созывать совещания председателей сельсоветов, производить периодические инструктирования и др.⁶. В схеме трехмесячных отчетов волисполкомов от 1926 г. низовым органам управления следовало указывать формы «живой» связи с уездными властями, сельсоветами, отдельными селениями⁷. По схеме полугодовых отчетов волисполкомам следовало сообщать, были ли проведены обследования и инструктирования сельсоветов⁸. В годовом отчете волисполкомам требовалось представлять данные о реализации периодических обследований сельсоветов и инструктирований ВИК вышестоящими структурами (ОИК, УИК и др.)⁹. В примерной схеме руководства и контроля волисполкома над деятельностью сельсоветов от 1928 г. указаны следующие принципы организации «живой» связи: 1) установить регулярные выезды членов ВИК не менее двух-трех раз в год в каждый сельсовет с целью ознакомления с их работой; 2) созывать не менее 4-х раз в год совещания председателей и секретарей сельсоветов по вопросам массовой и организационно-административной работы; 3) ставить на каждом заседании волисполкома устные доклады председателей сельсоветов об их деятельности; 4) устраивать открытые совместные заседания волисполкомов с сельсоветами¹⁰.

В начале 1920-х гг. Народный комиссариат внутренних дел Коми АО, после произведенных в волисполкомах ревизионных обследований, установил в большинстве волостей неудовлетворительную организацию работы властей на местах. В документе отмечалось, что письменное инструктирование не дает положительных результатов, и работоспособность ВИК находится на низком уровне¹¹. Плохая организация работы местных исполкомов была отмечена в большинстве волостей Ижмо-Печорского и Сысольского, а также в некоторых волостях Усть-Вымского и Усть-Куломского уездов. Выводы, к которым пришли органы внутреннего управления после проверок: отсутствие планирования в работе, неудовлетворительное распределение обязанностей между сотрудниками, плохая постановка делопроизводства. Причинами такого состояния назывались низкий уровень образования сотрудников, частая сменяемость и материальная необеспеченность [2, с. 55]. Заведующий Коми областным отделом внутреннего управления Зырянский 16 ноября 1922 г. докладывал, что волисполкомы, не инструктируемые уездными властями, разложились и потеряли всякую работоспособность. В связи с указанными фактами областным отделом управления были откомандированы инструктора и уполномоченные во все уезды¹². Инструктирование волисполкомов Коми автономной области осуществлялось представителями вышестоящих органов власти, в т. ч. работниками прокуратуры и внутренних дел, земельного управления, крестьянского комитета общественной взаимопомощи, налоговой, отдела социального обеспечения, уполномоченными ОИК и УИК. Заведующий организационно-инструкторским подотделом областного комиссариата внутренних дел В. И. Потапов докладывал комиссару внутренних дел Коми АО о командировке в волости Усть-Сысольского уезда (Небдинскую, Важкурскую, Пезмогскую, Корткеросскую, Маджскую волости) для проведения ревизии и инструктирования волисполкомов. В ходе работы в 1922 г. в отдельных аппаратах управления им были выявлены халатное отношение к выполнению служебных обязанностей, несоблюдение графика работы, слабая постановка делопроизводства и т. д. Инструктором даны указания по исправлению несоответствий, а также организации канцелярской работы согласно последним циркулярным распоряжениям вышестоящих властей. В. И. Потапов отметил, что сотрудники относятся к разъяснениям и инструктированию охотно¹³.

В феврале 1925 года Коми облисполком разработал план ревизионных обследований волисполкомов и предложил после каждого обследования специалистами один экземпляр акта предоставлять для ознакомления и учета работ Президиуму ОИКа, второй – УИКу, а третий – оставлять в ВИКе. По прибытии инструктирующих лиц в ВИК им следовало сначала ознакомится с актами, составленными ранее работавшими в этом учреждении ревизорами и инструкторами и, проверив состояние работы в момент настоящей ревизии, делать выводы об улучшении или ухудшении работы исполкомов со времени последней ревизии и об исправлении недочетов, указанных в прежнем акте. Результаты выводов следовало вносить во вновь составляемый акт¹⁴.

В соответствии с директивами одного из Усть-Куломских уездных съездов инструктор охватил обследованием и инструктирование первично 28 волисполкомов и 3 сельсовета, повторно – 7 волисполкомов и 1 сельсовет, третично – 2 волисполкома. Соответственно, все волисполкомы указанного уезда и половина сельсоветов были охвачены плановым инструктированием¹⁵. Тем не менее по области зафиксированы неоднократные факты того, что имеется нехватка инструктирований в волостях (особенно в отдаленных)¹⁶. При обследовании инструкторами давались указания по организации работы и устранению выявленных недостатков обследуемых ВИК, составлялись планы работ, устраивались заседания Президиума и Пленумы ВИК. В завершении работы составлялись акты обследования с подробными письменными заключениями¹⁷. Обследования волисполкомов (Изваильского, Помоздинского, Керчомского и др.) Усть-Куломского уезда в середине 1920-х гг. показали некоторый сдвиг в сторону улучшения, но оставались различные недочеты¹⁸.

На разработку материалов на месте, обследование и инструктирование одного волисполкома предусматривался период до месяца¹⁹. По данным годового отчета Ношульского ВИК (Сысольский уезд) «живая» связь волисполкома осуществлялась как с уездными, так и с областными учреждениями (сотрудниками прокуратуры, земельного управления, отделом местного финансирования, областным отделом труда). Постановка работы была признана удовлетворительной, указания выполнялись своевременно²⁰. В годовом отчете Ибского ВИК (Сысольский уезд) указано, что взаимодействие с вышестоящими организациями большей частью была письменной. Но были и «живые» инструктирования, на которых давались рекомендации по составлению плана работы, изучению экономического положения волости, налаживанию деятельности по переделу земли и др.²¹. Безусловно, выезды на места различных инструкторов сыграли положительную роль в повышении качества работы и улучшении результативности низовых аппаратов власти на местах.

Заключение

Взаимодействие региональных органов власти в Коми автономной области в 1920-е гг. осуществлялось при помощи письменной (почтовая переписка), телефонной, телеграфной и «живой» (инструктирование, выезды на места) связи. Самым эффективным способом для оперативного решения задач были признаны выезды на места представителей вышестоящих органов власти. Волисполкомы посещали инструкторы ОИК и УИК, сотрудники отдела внутреннего управления, областной рабоче-крестьянской инспекции, прокуратуры, финансовые инспекторы, налоговые сотрудники, работники НКВД и др. Инструктирование было связано с плановыми обследованиями, выявлением проблем в организации работы, проведением различных хозяйственно-политических кампаний (перевыборы в Советы, лесозаготовка, сплав, проведение сельскохозяйственных кампаний и др.). Работники были обязаны прислушиваться к советам инструкторов, чтобы устранить имеющиеся недостатки. По такому же принципу (выезды на места) работали сотрудники волисполкомов с подчиняющимися им сельсоветами. Зафиксированы факты недостаточного количества инструктирования в волостях, особенно находящихся в отдалении от столицы региона и уездных центров. Благодаря инструктированию решались актуальные вопросы на местах, что позволило повысить уровень работы низовых органов власти в Коми автономной области и в конце 1920-х гг. приступить к выполнению новых государственных задач (коллективизация, индустриализация и др.).

 

¹ Формирование нормативно-правовой базы деятельности волостных исполнительных комитетов Коми автономной области 1920-х годов: сборник документов / сост. В. Н. Каракчиев. Сыктывкар, 2023. С. 103‒104.

² Формирование нормативно-правовой базы деятельности волостных исполнительных комитетов Коми автономной области 1920-х годов: сборник документов / сост. В. Н. Каракчиев. Сыктывкар, 2023. С. 119.

³ Протоколы 4-го областного съезда советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Автономной области Коми. 8‒15 октября 1924. Усть-Сысольск, 1925. С. 23.

⁴ V областной съезд советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Коми АО. Журналы съезда, происходившего 24 января – 4 февраля 1926 г. Усть-Сысольск, 1926. С. 59.

⁵ VI областной съезд советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов Коми АО. Журналы резолюции съезда, происходившего с 20 по 27 марта 1927 г. Усть-Сысольск, 1927. С. 24, 197.

⁶ Формирование нормативно-правовой базы деятельности волостных исполнительных комитетов Коми автономной области 1920-х годов: сборник документов / сост. В. Н. Каракчиев. Сыктывкар, 2023. С. 38.

⁷ Там же. С. 151.

⁸ Там же. С. 157.

⁹ Там же. С. 145.

¹⁰ Там же. С. 163.

¹¹ ГУРК «НА РК». Ф. Р-3. Оп. 1. Д. 971. Л. 7‒7 об.

¹² ГАРФ. Ф. 393. Оп. 35. Д. 541. Л. 148.

¹³ Там же. Л. 135.

¹⁴ ГУРК «НА РК». Ф. Р-6. Оп. 1. Д.142. Л. 30.

¹⁵ ГУРК «НА РК». Ф. Р-6. Оп. 1. Д. 18. Л. 4 об.

¹⁶ ГУРК «НА РК». Ф.Р-3. Оп. 1. Д. 1000. Л. 65 ; ГУРК «НА РК». Ф. Р-9. Оп. 1. Д. 42. Л. 20об. ; ГУРК НАРК Ф. Р-62. Оп. 1. Д. 88. Л. 58 и др.

¹⁷ ГУРК «НА РК» Ф. Р-6. Оп. 1. Д. 382. Л.446.

¹⁸ ГУРК «НА РК» Ф. Р-62. Оп. 1. Д. 88. Л. 58.

¹⁹ ГУРК «НА РК». Ф. Р-8. Оп. 1. Д. 474. Л.2.

²⁰ ГУРК «НА РК». Ф. Р-9. Оп. 1. Д. 25. Л. 38.

²¹ ГУРК «НА РК». Ф. Р-9. Оп. 1. Д. 33. Л. 33 об.

Об авторах

Владислав Николаевич Каракчиев

Федеральный исследовательский центр «Коми научный центр Уральского отделения Российской академии наук»

Автор, ответственный за переписку.
Email: karakchiev.vlad@yandex.ru
ORCID iD: 0000-0002-0382-5177

кандидат исторических наук, научный сотрудник, Институт языка, литературы и истории

Россия, 167982, Сыктывкар, ул. Коммунистическая, д. 26

Список литературы

Дополнительные файлы